山轻工:城市化进程中失地农民可持续发展

关于山东省城市化进程中失地农民可持续发展问题的

调查研究报告

摘要：随着社会的发展，我国城市化进程逐步加快，山东省作为我国的经济大省、农业大省及人口大省，其失地农民现象尤为突出。然而，目前对于山东省城市化进程中失地农民可持续发展问题的研究尚缺乏系统的论证，本文根据对山东省济南市、菏泽市和烟台市三个地理位置、经济发展状况等方面各不相同的城市中550余名失地农民的抽样调查，从个人基本情况、征地补偿情况、社会保障情况、就业情况及征地后对比情况五个方面系统全面的考察了山东省城市化进程中失地农民可持续发展存在的问题与缺陷。根据调查反映出来的问题,有针对性地提出解决失地农民可持续发展问题的建议和对策，以期为今后政府部门处理失地农民问题提供理论支持，使得失地农民问题得以有效解决，社会能够和谐发展。

关键词：城市化进程    失地农民    可持续发展

一、问题与背景

改革开放至今，我国发生了翻天覆地的变化，摆脱了原来的贫困面貌，社会城市化建设进程正逐步加快，在这种时代背景下，必然会有大量的失地农民相继产生。对农民而言，土地被征用后，千百年来的生活方式也相应的发生了改变，他们一时成为手足无措的“城市居民”。社会征地的目的是进一步协调人口布局，推进城市化进程，促进社会的和谐发展，提高人民的生活水平。所以，对于失地农民而言，就存在如何让他们失地后能够适应新的生活及可持续发展的问题。山东省是我国的经济、农业及人口大省，调整工业布局、推进城市化建设的任务更重，虽然一直有安置失地农民的政策法规，但是随着市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等失地农民安置、补偿办法在实践中对于失地农民已失去原有的作用和意义，所以对于山东省而言，失地农民问题则更为突出。对于失地农民的目标取向是让他们融入城市生活，让他们的生活更加充裕。但这是理想的目标，倘若政策和法规把握不好，就可能会使失去了土地的农民失去经济源泉，再一次面临新的贫困威胁，进而引发一系列的社会问题。因此，关注失地农民面临的问题，保持他们经济生活能够可持续发展，成为一个亟待解决的课题。

我们的调查研究就是在这种背景下，为了聆听山东省广大失地农民的心声、洞悉这一系列亟待解决的问题、让他们能够可持续发展、帮助政府相关部门寻求正确的解决方案而进行的。通过调查研究，使我们了解到失地农民可持续发展方面存在诸多问题，希望本文的撰写能够将诸问题充分反映，结合本文提出的意见与建议，使得政府相关部门能够关注失地农民所面临的问题，进一步寻求解决问题的途径，实施解决问题的方案，切实促进失地农民可持续发展。问题解决以后，会使失地农民逐步适应城市生活、重新形成生产力，不断提高他们的生活质量，进一步达到农村城市化进程的目的，使得我省的社会发展更加协调、未来更加繁荣富强，这对于我省乃至全国的经济社会发展而言，具有重要的现实意义，这便是我们调查研究的实际应用价值。

综上，便是我们本次“调研山东”活动调查研究的基本背景。

二、文献回顾

随着我国经济的迅速发展，推进城市化进程在各地相继涌现，对于失地农民问题的研究早已不再是一家之言，越来越多的学者将研究视角投向于城市化进程中产生的失地农民可持续发展问题。自2006年以来，有以下三部文献最为突出：

“按理来说，城市化不仅可以为经济社会发展破解瓶颈、拓展空间，而且可以促进农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工农、城乡的良性互动。但我国城市化进程中的一个普遍现象是失地农民失去土地后也就失去了生存的基础，用完失地补偿费后便陷入生活困难的境地。这不仅制约着城市化的推进，更严重地危及社会的安定。因此，在推进我国城市化进程中如何实现失地农民的可持续发展是城市化发展的核心所在。”刘勇和马新颖两人早在2006年就在《甘肃农业》这一期刊上发表了《失地农民的可持续发展研究》这一报告，提出了要解决失地农民的生存危机问题，就必须以可持续发展思想作为我们制订各项方针政策的根本标准，改革现行征地制度，建立失地农民社会保障体系，为失地农民提供长期稳定的生活来源，使失地农民公平地分享城市化所带来的丰硕成果。同时意识到可持续发展战略作为中国21世纪的两大发展战略之一，理应成为我国现代化建设的行动指南。

　　随着城市化进程的加快，失地农民问题越来越受到关注，在2008年的《安徽农业科学》这一期刊上，陈超、黄玲、程琳等人发表了《城市化进程中失地农民的可持续发展研究———以重庆市巴南区为例》这一研究报告，使得失地农民的问题具体到某一特定区域上来，对此问题关注的力度也越来越加大。此报告提出“随着经济社会的进一步发展，还将有更多的土地被征用，无地、无业、无社会保障的‘三无’人员也将逐年增多。失地农民的可持续发展包括他们的生产、生活、就业、教育培训、医疗、养老等方面，他们的可持续发展问题不解决好，将从一定程度上影响巴南区的经济社会发展和全面小康建设的进程，也直接关系着重庆统筹城乡发展。”同时针对巴南区的具体特点提出了自己的见解与建议，这对于城市化进程中失地农民可持续发展问题落实到具体地点进行研究无疑起到了巨大的推动作用。

紧随其后，刘猛、袁斌、贾丽静、申俊利等人于2009年在《三农问题》上发表了《失地农民可持续生计研究—以大连市为例》，直接对失地农民的根本问题——生计问题加以关注，他们提出“应把‘可持续生计’作为失地农民的安置政策的基本目标”，同时还针对性的提出“对失地农民和失地农民土地补偿和安置问题的研究越来越多，但目前对失地农民问题的研究大多是对政策进行过渡性、单一性的调整，没有从制度层面进行设计，缺少具有针对性、指导性、可行性的配套措施。”紧接着逐步提出了自己的失地农民可持续生计观点——“农民在丧失土地资源后，根据和谐社会理念的指导，保持其现有生计水平不低于失地前并且改善其长远的生活状态和谋生能力。”同时也向相关部门提出了自己的见解与意见，这对于其他地区解决城市化进程中涌现的失地农民可持续发展问题具有重要的借鉴意义。

文献回顾的结果表明，近几年来随着城市化进程的加快，失地农民问题一直被社会各方所关注，同时对于其可持续发展问题的研究也在全国各个城市相继涌现，对其探索研究的范围与深度也进一步加大。但是，由于地理区域、社会背景、经济发展等各方面的原因，目前仍没有形成一个协调统一的解决问题的方案。尤其对于山东省这样一个经济和人口大省而言，与它在此方面的研究相对较少是极不相称的。因此，本次研究的目的，就是通过收集山东省不同区域一定量具有代表性的有关失地农民的调查数据，用相对系统的经验资料和统计分析，来客观的描述失地农民可持续发展问题的整体状况，并且将其同我国其他城市对失地农民可持续发展问题的研究加以比较，以检验和证实现有认识的正确性，提高调查研究质量，为我省解决失地农民可持续发展问题提供借鉴。

三、基本概念与测量

1.城市化进程中产生的失地农民

城市化进程，顾名思义，即是城市进一步发展壮大的过程。城市若想进一步发展壮大，必然会对现有城市周围的土地进行征用，对那部分以被征用土地为生的农民进行安置。社会学中，将这部分农民界定为失地农民，将城市进一步发展建设的这一过程定为城市化进程。

本调研团队之所以关注城市化进程下的失地农民问题，其重要原因就是改革开放以来，我国经济迅速发展壮大，城市数量逐步增多，城市化进程加快势必成为我国下一步社会发展的总体趋势。结合我省经济、人口等现状而言，因城市化进程加快而产生的失地农民问题势必进一步突出展现，因而协调解决失地农民问题无疑成为平衡城市发展建设、促进我省经济发展和维护社会和谐稳定的关键。

2.失地农民可持续发展

这是本文的核心概念。随着城市化进程的加快，失地农民群体也逐渐发展壮大，能否有效的解决在他们身上出现的各种问题成为制约城市化发展的重要因素。由此，关注失地农民，使其能够可持续发展正逐步成为政府机关、城市扩建、社会保障与补助等诸部门关注的热点。

失地农民可持续发展问题不仅包含其失地之后对其实施的征地补偿、社会保障等方面，同时也包括如何让失地农民在行为和心理上适应新的城市生活、如何让他们具有一份可以维持生计的工作而不是靠吃征地款而逐渐坐吃山空、如何使他们的新增人口问题得以妥善安置等诸多方面的问题。只有统筹各方利益，使得这一系列的问题得以有效的解决，才能够使失地农民得以可持续发展。

对于失地农民可持续发展问题的探讨，我们是以调查问卷调研辅以访谈调研的方式进行的。我们在了解失地农民个人基本概况的基础上，主要对失地农民的征地补偿情况、社会保障情况、就业情况及征地前后的对比情况等四个方面进行调研，同时在每个调查维度里都有一个满意度测评，通过各个维度基本情况调研与满意度考查相结合，辅以交流访谈，进一步了解其存在的问题，塑造一个全面而系统的调研考查体系。总体操作框架如图1所示：

图1    失地农民可持续发展探索

通过对调研所反映出来的问题进行比较分析，挖掘在失地农民可持续发展方面存在的问题，找寻合理的解决方法，促使其和谐稳定发展。

四、样本与资料

本文所用资料来源于“调研山东——山东轻工业学院团队”于2009年7月11日至24日在山东省济南市、烟台市、菏泽市三个城市进行的抽样调查。由于不同地区的失地农民的补偿与保障情况不尽相同，因此样本的选择考虑到了不同地区、不同规模、不同发展程度的城市以及具有不同职业和不同年龄段的失地农民群体等因素。具体抽样过程分为两个阶段：

1.城市的抽取

为了尽可能的增强样本的代表性，体现样本调查的客观性，抽样设计中主要考虑到了三个标准。一是考虑了城市性质、规模与地域因素。济南市是山东省省会城市，处于山东中部地区，属于大城市；烟台市位于山东沿海地区，属于中等发展城市范畴；菏泽市深居山东内地西南边陲，属于中小城市范畴；二是考虑城市的经济发展状况。济南市毋庸置疑，自古以来就是经济、文化重地，经济相对发达；烟台市位于沿海地区，地理位置优越，经济发展状况也相对不错；菏泽市身居内地，人口众多，人均土地占有量少，经济发展相对落后；三是考虑了各地失地农民的成因状况。济南长清地区是由于建设大学城而使得部分农民土地被征用；烟台市开发区则是由于建立开发区，引进发展型企业而使得部分农民的土地被征用；菏泽市都庄新村是由于城市扩建而失地。

基于以上三个因素分析，可以看出，选取此上三个地点作为调研地点，无论是从空间地域上考虑，还是从关注失地农民层次方面考虑，都比较全面的涵盖了山东省城市化进程中出现的失地农民类型，能够比较全面、比较有针对性的探索出解决失地农民可持续发展问题的方案。

2.调查对象的抽取

    我们调研的对象主要包括两方面：失地农民和政府相关部门。对于失地农民而言，济南地区的失地农民刚失去土地没多久，征地前主要以务农为生，间歇性的打打工或者做点小生意，生活过的还可以，征地后只得进入各种服务机构打工来获取收入，征地前后的行为、心理落差很大，一时较难适应；菏泽地区的失地农民，征地前由于土地相对较少，大部分民众主要以进城打工为生，征地后，由于政府经济能力有限，失地农民的生活、补助等各方面的状况靠社区自身予以协调调节，且征地时间较久，已基本适应当前的生活现状；烟台市开发区八角社区主要是由于大宇造船等企业建设发展的需要而造成政府征地，产生了部分失地农民，此地处于沿海地区，大部分民众已经习惯了打渔、打工和务农结合的“三位一体”的生活方式，所以征地前后他们的生活行为习惯没有太大的变化。同时，由于政府方面对失地农民的补偿和保障措施做的相对比较到位，因而此处的大部分的失地农民对现状是比较满意的。由此可以看出，此次调查比较全面的涵盖了各种类型、各个层次的失地农民，使得我们的调研具有重要的借鉴意义。对于政府部门而言，我们主要是针对所调研地区的具体政府部门，主要运用访谈调研的方式，了解其在失地农民可持续发展问题上所采取的政策与措施，了解其纲领性的文件法规，便于我们与失地农民的调研成果作出比较。

我们团队主要是深入社区之中，运用问卷调研与访谈调研相结合的方式，全面了解失地农民真实现状，结合从政府部门了解的相关情况，运用比较分析法探索失地农民可持续发展所存在的问题。各地调查均由有丰富的实践教学经验的老师予以指导和深入学习过社会学相关课程的学生予以实施。我调研团队成员对失地农民采取随机抽样的方式进行调研，资料收集采取“共同进社区、分头填写问卷、当场完成、当场检查、当场回收”的方式进行，每个调研对象填写问卷的时间约为20～30分钟。本次调查问卷共设计了23个问题，内容涉及基本情况、土地征用补偿情况、社会保障情况、劳动就业情况、征地前后对比情况等5个方面。本次调查问卷共发出问卷550份（其中济南市300份，菏泽市130份，烟台市120份），回收550份，回收率为100%；其中收回有效问卷499份（其中济南市274份，菏泽市120份，烟台市105份），有效回收率为91%，数据具有较高的真实性和实效性。样本基本构成情况见表1：

表1 调查样本基本情况（n=499）

从调查样本基本情况资料可以看出我们这次调研所选对象无论是从地域、失地成因等外界因素还是从年龄、性别、文化程度等其他个人因素而言均具有一定的涵盖性与代表性，能够根据调查结果将具体问题突出、全面的反映出来，进而凸显我省城市化进程中失地农民可持续发展所存在的问题与缺陷，并相应地提出我们自己的意见和建议。

五、结果与分析

（一）失地农民调研结果

我们主要对山东省济南市长清区、菏泽市都庄新村、烟台市开发区三个比较具有代表性的地点进行了调研，主要通过问卷调查与访谈调查相结合的方式进行调研的。我们采用描述性统计方法对调查数据进行了统计处理，通过调查结果来看，有以下四方面的问题需要分析：

1.征地补偿情况分析

各地征地补偿情况不同，先将调查结果情况以表格的形式进行统计，如表2所示：

表2    征地补偿情况调查表

标注：１、4题均为多选题。

结合访谈调研，分析图表调研结果可以得出以下三点结论：

（1）各个地区的失地农民是均存在征地款与住房补偿的，生活补助是一部分地区存在的（调查发现在济南市长清区，政府部门未全部发放征地款，而是将其以固定资产投资，投资收益作为失地农民每月获得的生活补助。同时通过访谈调查发现菏泽、烟台等地的失地农民无此补助，但他们听了我们对济南长清失地农民的每月生活补助的介绍后，还是比较认可这一方式的）。由于各种补偿的方式不同，同时又是失去了土地，离开了原先的居住群，离开了原先的生活环境，所以在满意度测评中发现济南、菏泽两地的失地农民的满意度是较低的，济南市住房补偿不满意率（包括不太满意率和很不满意率两点）为38%，菏泽市为43%，其征地补偿不满意率济南为76%，菏泽为67%。烟台的较好，其住房和征地标准不满意率均在10%左右，访谈发现其原因主要是由于烟台地区对失地农民建立了相对完善的社会保障制度。

（2）耕地被征用后，失地农民普遍认为征地补偿情况较差。征地款作为农民失地后的补偿费用，对于解决失地农民生活问题和保证其重新适应新的生活环境起着关键的作用。但是目前国家征用农村土地的补偿价格仅为被征用土地实际价格的6～10倍，并且具体补偿标准因地而异。调研中了解到，济南市长清区的征地款补偿额为8～9万元/人，不具备各种保障措施；菏泽市是4.5万元/亩，而人均耕地面积每人平均不到1亩；烟台市分别对土地和青苗进行了补偿，土地补偿费归村集体，用于村民的社会保障费用和社区建设，青苗补偿归个人，供个人独立使用。可以看出，三地征地补偿金额均不是很高，打个比方，一个拥有正常工作的城市居民用五年左右的时间就可以买下一个农民赖以生存的全部生存资本，可见征地补偿标准确实偏低。所以说，现在的征地补偿标准不仅没有做到对失地损失的全额补偿，也没有考虑到土地的潜在收益和实际利用价值，更没有考虑到土地承担着农民的生产资料和社会保障的双重“责任”。

（3）失地农民对于征地款的使用缺乏规划。对于生生世世与土地打交道的农民来说，手上突然获得数万元左右的征地款（不同地区数额不等），该怎样利用才能使其增值，保证全家人以后的生活呢？在济南市31%的人群将征地款用于为孩子教育投资、34%的人群将征地款存起来；菏泽市则有53%的人群将征地款用于盖房子；烟台市有27%的人群为孩子教育投资、32%的人群将征地款存起来；而作为自己经营生意投资的人群济南市为17%、菏泽市仅为7%、烟台市为18%。由此可以看出，多数村民都把征地补偿款用于子女教育投资与房屋建设上，也有相当一部分的村民将其留作家用外，剩余部分存储。用于生意投资的人却相对较少，访谈调查发现原因如下：一是部分人认为自己由始以来就只会种田，感觉自己做生意不会做且存在一定的风险；二是部分人想去做但不知道做什么好，感觉所有赚钱的生意均被人想到了，政府没有给予宣传与导向等；三是感觉做生意需要考虑资金、人脉、发展前景等各方面，做很多事情，自身不愿意去做。

2.社会保障情况分析

调查研究发现，济南市长清区现今阶段对于失地农民没有采取任何社会保障措施，只有一项早已有之的农村合作医疗；菏泽市都庄新村在居委会的努力下建立了相应的养老保险与医疗保险体系，但效度很差，约有89%以上的失地农民感到不满；烟台市开发区相比较而言做得不错，在政府部门和村集体的共同努力下，建立了令失地农民较为满意的养老保险和医疗保险，让失地农民的养老和医疗两大难题得以解决，调查发现其失地农民对社会保障满意率达到93%。但是三地的共同缺点是都没有建立针对失地农民的失业保险体系。

调研中发现这样一种现象，虽然烟台市开发区的征地补偿状况较济南市、菏泽市而言没有较为突出的地方，但是由于其建立了较为不错的社会保障制度，使得失地农民对于整个征地活动都表现的比较满意。可见，失地农民对于政府部门的补偿要求底线是很低的，只要适当予以保障，他们是很容易得到满足的，但实际中为什么失地农民的不满现象如此之多呢？原因就在于相关部门在该方面的政策执行上做的确实不足。由此看出，提供良好的社会保障措施对于处理失地农民问题具有不可替代的重要作用，必须将相关政策切实贯彻实施以保障失地农民的合法权益。

调研表明现阶段在山东省针对失地农民的社会保障体系还没有建立，相关保障还难以落实，还存在很大的继续改进和完善的空间。

3.劳动就业情况分析

各地劳动就业情况不同，先将调查结果情况以表格的形式进行统计，如表3所示：

表3    劳动就业情况调查表

标注：3题为多选题。

调查研究发现现今的失地农民群体中有很大一部分人处于无工作状态——闲置在家，约占到总调研人群的三分之一。找工作的人群里，只有10%以内的人群是通过政府、村集体推荐的，大部分为自谋出路。访谈调查得知征地之初政府部门曾举办过就业培训、提供过一定的职位，但是培训走形式、变相收费现象突出，所提供职位待遇较差，大部分人并不愿从事该种岗位。在对其前景调查中发现，90%以上的失地农民不想再从事务农，主要的工作意向是进城打工和开店做生意。

结合访谈调研，深度分析调研结果，我们可以看出有以下三方面的现象：一是失地农民群体就业难度较大，由于文化水平低、知识技能差等客观因素的制约，使得招工单位在人员招聘上很少去考虑失地农民群体。这就使得那些原来仅靠经营土地维持生活的纯农业户，特别是年龄较大的农民，除从事农业外没有其他技能，失去土地后很难再找到能够维持生计的工作，失去了土地就等于失去了保障。但是对于那部分早已依靠经营二、三产业或以务工收入为主的农民而言，有一定的才能和适应能力，失地后很快适应新的生活，生活水平有了很大提高；二是政府部门的工作没有做好，组织技能培训、提供就业渠道等政府行为具有完成任务的形式主义色彩，没有切实关注失地农民问题，没有意识到做这一系列的事情是在解决失地农民的生存大计，是为了他们能够持续发展，为了社会能够协调进步；三是大部分失地农民失去土地之后没有一蹶不振，而是怀着积极的心态想去适应新的生活，融入到城市社区里，这一点是值得欣慰的。但是由于拥有一部分征地款，还是有部分人群养成了好吃懒做的习惯，虽有心想从事新的工作、适应新的环境，但安逸习惯了就不愿意再去工作了，使得整体失地农民城市适应现状不够理想。总结而言，失地农民就业问题是其可持续发展的关键，调查中发现其存在很多很难解决的问题，这需要政府相关部门与失地农民的共同努力才能够良好解决。

4.征地前后对比情况分析

各地征地前后对比情况不同，先将调查结果情况以表格的形式进行统计，如表4所示：

表4    征地前后对比情况调查表

通过调查结果可以看出征地后，失地农民自身认为其生活水平有了不同程度的提升。调查数据显示济南市、菏泽市、烟台市分别有48%、63%、72%的人群认为征地后生活水平提升了，仅有少部分人群认为生活水平下降了。调查研究发现之所以出现这种现状是因为征地没过多久，每位失地农民手中有一定数额的征地款，使得他们在消费上有一定资本，再加上城市消费环境的影响，使得失地农民原有的农村节俭拮据生活的消费心理得以改变，两方面因素的影响使得他们的生活水平得以提升。但我们必须清醒的看到，表面生活水平的提高未必代表实质的生活水平的提高，现有失地农民相对较高的生活水平是用补贴的征地款换来的，我们必须考虑这样一个问题，征地款不是无穷尽的，倘若再过若干年，没有了土地收入，征地款坐吃山空，失地农民没有稳定的收入来源，他们又该怎么办呢，如何持续自己的生活呢？调查结果显示仅有10%以内的人群还没有适应现在的生活环境，大部分失地农民已经适应了现在的环境，所以说他们已经具备了改善坐吃征地款这一现状的基本素质。只要政府部门能够对他们做好扶持和引导，加之失地农民能够积极主动地改善自身，相信这些失地农民一定能够可持续发展下去。

（二）相关政府部门调研结果

    在对失地农民调研之后，我们又对济南市西部建设指挥部、长清区人民服务大厅、菏泽市都庄新村街道办事处、烟台市八角办事处等部门进行了调研，从中了解了处理失地农民问题的政策的制定与实施，并就相关问题进行了访谈调研。

    首先了解到，政府部门是在遵照上级文件的基础上，行使自己的权利，做好自己的份内之事，妥善解决失地农民问题。具体工作包括对失地农民予以安置和补偿、对失地农民进行就业培训和指导、帮助其联系就业单位、解决失地农民遇到的困难与问题等。

    其次，政府部门意识到现阶段在有些地方的社会保障、政策流转等工作还没有实施，原因是多方面的，最重要的一点便是解决失地农民可持续发展问题是一个长远的问题，需要政府各部门相互协调、共同努力，逐步去处理相关问题，但是必须保证相关部门要在党和人民的监督下做好一系列的行政工作。

    再次，相关部门对于失地农民可持续发展的核心问题——失地农民再就业问题重视程度不够，多数是拘泥于现有的方法与措施，如就业培训、介绍工作、指定安置等，创新程度低。调研中发现烟台地区的安置经验颇具有借鉴意义，当地最为特色的做法是在安置小区居民楼一层设置商用店铺供失地农民开店从事第三产业，还采用征地单位强制安置失地农民与鼓励安置相结合的做法，有效解决了当地失地农民再就业问题。

    综上可知，失地农民可持续发展问题是政府部门较为关注的一个话题，政府部门也正在对各种问题进行政策调整，限于现实状况和城市化建设这一社会大环境的原因，一些相关政策还没有做好，某些问题还没有妥善解决，是有其深层原因的。相信在政府政策的规划和调整下，在政府部门与失地农民的共同努力下，一定能够处理好关于失地农民可持续发展的相关问题。

六、总结与讨论

城市化是社会发展不可逆转的历史潮流，随着城市化进程的加快，失地农民问题在各种社会问题中越发的凸显出来。远离了土地、告别了原有劳动习惯与生活方式的失地农民应该是城市化的受益者，而不应是受害者，因为城市化的初衷就是加快社会整体的协调发展，失地农民理应包含其中。作为征地主体的政府必须保证失地农民的可持续发展，解决他们目前遇到的难题，消除其后顾之忧，满足他们致富奔小康的愿望和要求，这才是失地农民可持续发展的第一要义，是政府征地的根本目的。

通过对山东省济南市、菏泽市、烟台市三个地区失地农民的调查研究发现：现今失地农民可持续发展问题依然没有在全省范围内形成协调统一的解决路径，加之各地区情况不一，导致在征地政策的实施、失地农民的补偿与保障等关乎失地农民可持续发展的问题上仍存在一定的漏洞，只有解决这一系列的漏洞才能促进失地农民可持续发展。由此依据眼前的现状，总结借鉴西方发达国家城市化建设的经验与教训，结合我省具体情形，寻找一条失地农民可持续发展的道路是解决现阶段我省失地农民问题的关键！

为了使得失地农民能够较好的持续发展，笔者认为应从以下六方面作出努力：

（一）完善征地法律、法规，规范政府征地行为

政府征地的目的是为了促进社会进一步的发展建设而行动的，在征地过程中往往带有强烈的计划色彩，而在意识里忽略了农民对生生世世赖以为生的土地的保护意愿，致使在征地过程中往往由于这样那样的微小的事情而激化双方的矛盾。因此建立一部能够限制公共权力、维护农民利益的土地征收法并完善与之相关的法律体系成为当务之急。根据现阶段失地农民现状，在我国宪法和土地管理法规定的基础上，针对政府征地行为作出相关法律规定，对失地农民自法律层面予以保护。只有这样，才能促进我国城市化建设，进一步规范政府的征地行为，为失地农民提供法律保障。

1.完善我国的征地法规，规范征地补偿标准

土地是农民的生产资料和生活保障，失去了生来就赖以生存的土地就等于对未来的生活前景作出否定，现在的征地补偿标准，由于地域、经济发展等原因的差异，致使在实践中各地差异较大。调查中发现在大部分地区都存在这样一种现象：用行政手段尽量压低征地补偿费用。显然这种做法与当前的社会总体大环境是不协调的，必须进行规范改革，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。对于征用土地的补偿，除了补偿征地款以外，必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用，同时征用农村土地的补偿费用，应该考虑土地的市场价格。确定了补偿费用后，还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中，任何单位不得截留。只有这样，才是在合情合理的层面上考虑政府建设与失地农民的整体利益，才能使失地农民的生活水平不致下降，才能使失地农民没有被剥夺感，心理不致失衡。这一系列措施的实施主体是政府部门，而其本身的缺陷就是制约因素，对他们而言，缺乏有效地制约措施，倘若土地征收的法规不健全，就难免有侵犯失地农民权益的事件发生。因此必须完善我国的征地法律、法规，进一步规范征地补偿标准。

2.完善我国的征地法规，规范土地征收补偿程序

调查发现大部分失地农民对于土地征收的途径与程序不够清楚，征收的是他们耕种的土地，而失地农民自己却不清晰具体的征地程序，致使其处于极其被动的地位。由此，必须制定详细而具体的征收程序，明确各方的权利与义务，及时充分的予以公示，限制政府的征收行政行为，使土地征收程序明晰化，保障土地权利人的知情权、参与权、异议权，增加听证会制度，充分听取被征收人和利害关系人的意见，使其拥有表达意见的机会，能够表达自己的心声。这一系列的行为就需要完善相关的法律法规，规范土地征收补偿程序，使之能够与现实情况配套实施，全面保障失地农民的权益。

除此之外还应该为失地农民提供法律援助。失地农民社会地位低下，经济能力有限，属于社会弱势群体。他们在征地过程和其他社会活动中，当自身合法权益受到侵犯时，由于缺乏相应的法律知识和没有足够的能力支付通过法律途径维护自身权益所花费的成本（如时间、金钱、精力等），使得自身的合法权益难以维护。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，使其能够充分行使自己的权利，维护自身的权益，要为其建立畅通的法律咨询渠道，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

（二）关注失地农民切身利益，完善社会保障措施

农民失去了土地就等于失去了生活的保障，通过对济南、菏泽、烟台调研的比较发现，济南、菏泽因为没有建立相对完善的保障措施而使得失地农民愤懑声此起彼伏，烟台市因为对失地农民建立了不错的措施而使得他们对于整个征地活动都较为满意，由此看来，逐步建立相应的社会保障体系是失地农民可持续发展必须要走的道路。

1.落实好已规定的失地农民社会保障制度，认真贯彻党和国家以及山东省制订的有关解决失地农民社会保障问题的法律法规和各种规定。政府部门应该充分尊重失地农民的权益，全方位筹措解决失地农民社会保障问题，对其作出明确的规定和管理，不断完善失地农民社会保障体系，接替土地的社会保障功能，使得失地农民具备可持续发展的基本保障。

2.建立健全失地农民最低生活保障制度，使失地农民具备基本生存能力。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，必须重视失地农民最低生活保障的建立与健全。众所周知，城市居民享有最低生活保障。农民在失去土地后，无论是其居住环境还是其生活环境都在向着城市环境转化，这时他们在社会中承担的角色已经不再是农民而是城市居民。同时，一部分失地农民由于家庭境遇、身体状况等原因致使家庭特别贫困。这部分人群在农村应该享受低保，在城市也应享受最低生活保障，可作为失地农民他们却毫无所有。所以统筹观之，应该将因城市化征地而失地的农民纳入城镇最低生活保障范围，做到应保尽保，和城市居民一样享受最低生活保障。

3.建立健全失地农民养老保障制度，重视失地农民养老问题。自古以来，土地是农民的“命根子”，生生世世予以延续。农民年龄大了将自己应有的土地让给子女，子女在伦理道德及赡养义务的制约下为老人解决养老问题。失去土地之后，年老的农民没有可给予子女的土地，子女无可增加家庭收入的额外来源，需要自谋出路，原有养老模式被打破。失地农民的养老问题渐趋凸显。由此，建立相应的失地农民养老保障制度势在必行，这是解决失地农民养老问题的关键。对此，可以采取政府补贴、征地单位代缴等方式,将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹管理，建立相应的养老保障制度。可以借鉴烟台市开发区的成功经验，政府采取土地转让金中提取一部分、财政补一部分、村集体出一部分、个人自交一部分的资金筹集方式，集资建立失地农民养老保险体系。让失地农民中60岁以上的老年人能按月领取养老金；青壮年就业后按期缴纳养老保险，按照权利与义务相当的原则享有保障权利。以此来解决失地农民的养老保险等问题。失地农民养老保障制度的建立，将对促进社会稳定和失地农民自身的可持续发展起到积极的作用。

4.建立健全失地农民医疗保障制度，解决失地农民因病致贫的重大难题。随着医学技术的进步，医疗服务设施的改善，使得医疗服务水平和居民健康水平也相应提高。与此同时医疗费用也大幅攀升，高额的医疗费用支出，使得部分失地农民因病致贫，致使农村医疗保障难题凸显。因此，确立相应的医疗保障制度应该成为失地农民社会保障的一个基本层面。

5.建立健全失地农民失业保险制度，解决失地农民因失业而面临的经济冲击。调研表明，三地在该方面政策的落实上都有严重缺陷。农民失去了土地，只得进入相关单位就业，由于生活习惯、行为方式、心理适应等各方面原因的影响，使得大部分失地农民难以在一个单位从事持久而固定的工作，甚至有些失地农民经常闲置在家，无工作可言。由此，失地农民失业保险体制成为维护其可持续发展的关键。可以由政府部门与相关征地单位、就业单位进行磋商，对在劳动年龄段、且符合其他相关规定条件的失地农民办理失业保险,由社保机构发放失业保险金。这样可以逐步解决一部分再就业后又失业的失地农民的困难，使得失地农民不致因此而陷入生活的窘境。

统筹各方利益，建立失地农民社会保障体系，是解决农村城市化过程中失地农民问题的一条重要途径。同时建立失地农民社会保障体系，既可以使他们获得基本的生存权与发展权，又可以促进我国城市化和工业化的顺利进行。这对于构建和谐社会、缓解征地矛盾、长远地解决失地农民问题、保障失地农民利益等方面，发挥着积极重要的作用。

（三）调整身份，转变心理，走出城市适应困境

农民失去土地后，既有别于“面朝黄土背朝天”的农民，又不同于穿梭于林立的高楼大厦之间的城镇居民，成为一个城市边缘群体，这样他们的身份确认便成为一种难题。归为农民，便依法享有土地的保障；归为城镇居民，便拥有同城镇居民一样的社会保障。不同的身份有不同的待遇，必须切实解决失地农民的身份问题，明确区分、妥善安置。撇开争执讨论，从本质上去看待失地农民的身份问题，他们失去了农民最本质的标志——生生世世赖以生存的土地，已不能将他们视为农民，而应该将他们定位为城镇居民。但是他们和真正的城市人却又存在很大的差距,并没有因为失地转变为城市人而真正享受到城市人应该享有的待遇，显然这个问题是不合情理的。故应该制定相关法律法规，使之与征地法规相结合，使失地农民不仅在形式上成为城镇居民，更应该在本质上成为城镇居民，与城镇居民享有同样的权利和义务，在社会保障、就业安置等各方面享有与城市居民相同的待遇。

农民变为市民，离开了曾经倾注了无数心血和汗水的土地,便会产生一种失落和不安。他们生生世世以土地为生，土地是他们生存和抵御风险的保护伞, 他们对土地有一种特别深厚的感情。他们因失地脱离的不仅仅是身份，附带的还有居住环境、生活方式的转变。原先的农家小院变为现今的楼房，原先的自由无束变为今天的规矩约束，一点一滴的剥离出了原有农民的特性。对陌生环境的无助使得他们更加怀念曾经养育自身的土地,深深的恋土之情油然而生。这样无疑加剧了他们适应城市生活的困难，再加上与富裕的城市居民相比较的自卑与失落感的影响，使得他们在适应城市生活的过程中遇到了一系列的问题。由此，政府相关部门应该因势利导，适当调整失地农民这一心理难题，通过改善生活环境、提供自主娱乐措施等途径来逐步改善失地农民的心理适应问题，使得失地农民逐步适应城市生活，成为真正意义上的城市居民。

（四）统筹就业内因与外因，促进失地农民就业

失地农民可持续发展的关键是变传统的以土地为生为寻求新的就业途径为生，由此，促进失地农民就业成为维护其可持续发展的根本。按理说，解决失地农民就业问题应该是政府部门与失地农民共同努力的结果，而现实却是政府部门将过多的眼光放在征地单位和失地农民身上，期求征地单位给予安置及失地农民自主解决；而失地农民则将视点过分的集中于政府部门，祈求政府部门对他们的就业予以妥善安置。这样，两方面的视角期待使得双方都对彼此期待较高而忽视自身因素，导致失地农民的就业问题一直不能够称心如意的解决。由此，对于失地农民就业问题，应当对失地农民及政府部门两方面予以协调思考，方是解决问题的关键。

1.调整内因，改善就业观念

通过调查可以看出，部分失地农民对于自身的就业问题完全寄希望于政府部门予以解决，这部分人群多集中于40岁以上的人群。对于农民而言，40岁正是当干之年，而失去土地之后却闲置在家，坐吃山空，期盼政府部门予以解决就业问题。也发现很多人失地之后就再没有去寻找新的工作，通过自己的努力来改变眼前现状的意愿并不大。失地农民就业问题难以解决，除了政府方面的不作为外，失地农民自身认识上的缺陷与不足是其重要原因。

其一是缺乏就业的主动性与自觉性。现实中失地农民还没有完全融入新的城市生活，在思想意识、生活方式、行为习惯等方面与现代工业文明、城市文明还将存在很长接轨磨合的时间，同时由于刚刚失地，征地款、住房补偿等征地保障使得目前失地农民的生产生活条件较优越，容易产生安于现状的心理，形成自我盲目的满足感，这无疑滋生了他们的惰性。同时，失地农民自身的认识也存在一定的偏差，吃苦耐劳的精神不足，不愿面对失地现实，寻找适合自己的工作，也不愿离开家园，到陌生或者艰苦的地方去创业。所以失地农民应该改变认识，积极主动的认识到眼前的现状，改换思维、转变想法，积极主动的寻求新的工作，改善自身的境遇，使自己获得新的工作，逐步使自己的新生活持续下去。

其二是缺乏就业技能性。失地农民由于身体、年龄、文化程度等原因，使得自身素质、技能水平均较低，缺乏就业的竞争力。大部分失地农民在就业习惯和生活方式等方面都深深地保留着过去的印记，无法适应严格的企业管理，无法适应工业化和城市化的需要。为此，失地农民应当重视政府部门提供的技能培训，在再就业过程中，虚心向有经验的技术人员请教学习，增强自身技能，提高就业素质。

2.调整外因，改善就业环境

调查中发现，现在的失地农民征地安置工作中，政府部门一般采取的是一次性予以货币安置，然后就放任不管，显然这种做法是很难让农民走出失地的困境。所以各地政府要适时结合实际，在进行首次安置之后再采取多种途径，保障失地农民的生活能够可持续发展下去。

首先要完善失地农民再就业体制。应该针对失地农民现实状况，有计划、有针对性的组织对其进行就业指导、就业培训等工作，不断提高失地农民的职业技能，帮助他们正确认识和评估自己，提高他们城市就业能力，增强其就业的信心。同时，做好失地农民求职登记和失业登记，以便能够更全面的了解失地农民就业动态，及时正确的对相关政策作出调整，能够多渠道的为失地农民提供再就业机会，改善失地农民就业问题。

其次要建立失地农民创业支持体系。可以适当的对失地农民实施一系列的优惠政策，如提供小额贷款、降低营业税额、低价提供场地等。在此基础上，建立失地农民创业基地，提供创业服务。提供创业平台、联系创业渠道，组织专家指导，进行产品推介，为失地农民创业提供相互交流的机会，鼓励失地农民自主创业，从而自主解决其自身问题。

再次要加大对失地农民的吸纳能力。随着失地农民新社区的形成，城乡结合部的出现，一些餐饮、保健、修理业等传统第三产业的商机也相继随之产生，政府街道部门应该鼓励和促进可帮助失地农民再就业的一系列传统第三产业的发展，还要重视发展物流配送、连锁超市、家政服务等新型第三产业的发展。这些工作对劳动力的素质要求相对较低，适合失地农民在经过简单的培训之后上岗就业。村集体亦应该意识到自身具有良好的劳动力资源，可采取联系征地单位、集资建厂等方式来促进失地农民就业。

（五）重视教育，提高下一代整体素质

调查发现，农民征地之后，基本上是以社区的形式进行安置的，几个村的村民被安置到同一个社区之中，原有的学校教育机构即被重新建立，均在同一个社区之中。这样子女上学比以前方便了很多，这是被大部分失地农民所予以肯定的。但是当问及其教学质量如何时，却少有人知。这样，就有了一个疑问，相关部门会不会因为征地补偿的原因而节省师资投入、降低师资力量呢？如果这样的话，受害最深的将是失地农民的下一代。失地农民的下一代承担着逐步推进城市化进程的重要角色，是失地农民的全部，倘若在这一环节出了问题，对他们而言，无疑是丧失了发展的根本。所以说这一问题是非常值得考虑和重视的。只有保证失地农民子女的教育师资，才能让他们的下一代接受良好的教育、学习优异的技能，逐步增强素质，转变失地农民这一本质角色，慢慢的融入城市，真的成为城市居民，能够可持续发展下去。所以说，对于政府部门而言，应该做好以下几点：一是妥善处理征地之前的乡村教育师资，使其投入到社区师资建设中来，节省相应的师资建设力量；二是由于社区的教育人员既有原先的乡村教师又有新纳入的成员，教育水平参差不齐、良莠不一，所以要对社区教育人员进行培训，改善社区教育水平；三是相关部门应切实加大失地农民安置社区学校教育投入，正确对待其师资建设，逐步提升整体师资水平，为教育建设提供行政保障，保障失地农民下一代能够拥有安定良好的学习环境，能够不断改善自己，使自己发生本质变更，从而有能力胜任城市居民这一角色。

（六）适时调整政策，关注失地农民未来

通过调查研究发现，在征地之初几乎各地都有这样一个普遍存在的承诺：在征地之初所采取的政策在一定年限之后会发生变更。因为随着时间的推移，失地农民逐步适应新的生活，将会出现各种各样的新问题，如新增人口安置问题、户口问题等，这就需要新的政策来调整解决。显然这种行为是值得肯定的，但是相关部门又有多少按此予以实施呢？所以说，政府部门在征地之后，应该调整视觉角度，密切关注失地农民的发展态势，对相关的问题进行了解和记录，对其真实状况能够充分了解，履行承诺，以失地农民为中心，统筹各方利弊，适时适度适宜的调整甚至更改相关政策，使其逐步适应新的城市生活，便于其真正实现可持续发展。

可持续发展战略是21世纪我国遵循的重要战略之一，是我国现代化建设的行动指南。在城市化进程中，除了重视社会的良好发展之外，还必须关注在这个过程中失地农民的可持续发展。政府需要不断调整自身的决策方式,充分保障农民的合法权益，从全局出发，运用长远的发展观点，以失地农民为根本，对其在政策上进行充分的扶持与引导，使其能够逐渐的适应失地现状，逐步的调整自身、改变自身，使他们逐步投身到城市化建设当中去，奉献自己的力量，促进社会发展建设，促使自身成为社会栋梁之材，促进城市化进程的进行。本文在实地考察的基础上，结合相关的调查数据与文献资料，对当前失地农民的基本现状、面临的问题进行了阐述，并提出了相应的对策。希望此报告能够引起社会各界的关注，使得政府转变对失地农民持有的固有观念，使得失地农民问题能够真正得以解决，使其走上一条可持续发展的康庄大道。