《山西转型综改总体方案》获批背景材料

　　一、山西资源型经济面临的问题与困境

　　山西省是典型的资源型地区，长期肩负着支撑国家能源安全的历史使命。建国以来，山西累计生产原煤130亿吨，外调出省量90亿吨,在为全国经济社会发展作出巨大贡献的同时，形成了高度依赖煤炭资源的经济结构。2009年，山西采矿业总产值占全省规模以上工业的38%（增加值比重高达60%），高居全国之首，比全国平均水平高出32个百分点。煤、焦、冶、电与煤炭高度相关的四大产业规模以上企业增加值占工业的86.2%，占GDP的38.8%。

　　山西的资源禀赋优势非但没有成为工业化的“福音”，反而成为经济发展的“诅咒”，产生了生态破坏严重、环境污染突出、安全事故多发、民生改善不快、创新能力滞后、市场风险巨大等一系列矛盾与问题。生态环境方面：山西每挖1吨煤损失2.48吨水资源，每年破坏水资源10亿立方米，据有关部门测算，采煤对山西水资源的破坏面积达20352平方公里。煤炭开采还造成了严重的土地塌陷和水土流失，山西的采空区面积2万多平方公里，相当于山西1/8的国土面积，水土流失面积占到国土面积的60%以上。安全事故方面：2005年～2007年，平均每年发生煤矿安全生产事故155起、死亡376人，其中一次死亡10人以上重特大事故9起、死亡242人。煤炭资源整合后，2009年全省煤矿累计发生事故71起，死亡202人，百万吨死亡率降为0.328，比全国平均水平（0.892）低63%，但死亡人数绝对值仍然居高，安全生产面临巨大压力。民生改善方面：2000年山西城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的75.2%，2009年提高到81.5%，上升了6.3个百分点，全国排位由第31位升至第23位，但农村居民人均纯收入却由全国平均水平的84.6%下降到82.4%，全国排位由第20位退至第22位。市场风险方面：2008年国际金融危机爆发后，全年GDP增速降为全国倒数第一。2009年上半年负增长4.4%，成为全国唯一一个负增长省份。

　　高度依赖自然资源和依赖区域外市场，高度依赖投资拉动增长的经济发展模式，导致山西资源型经济形成了主导产业初级化、产业结构单一化和工业过度重型化的主要特征。在资源红利的诱导下，资源型产业过度扩张，就象“抽水机”一样吸纳了大量要素向资源型产业汇聚，造成了对其它产业巨大的“挤出效应”。如何摆脱“资源诅咒”的命运，如何实现转型跨越发展成为山西省必须全力破解的首要命题。

　　二、山西转型发展的探索和实践

　　在党中央、国务院的亲切关怀和支持下，历届省委、省政府团结带领全省人民坚持不懈、矢志不移调整经济结构、转变经济发展方式、促进产业优化升级、改善基础设施面貌、治理修复生态环境、着力保障和改善民生，围绕资源型经济转型进行了卓有成效的探索和实践。2004年省委、省政府提出“建设新型能源和工业基地”。2006年省委、省政府提出“走出四条路子、实现三个跨越”。2008年省委、省政府提出“转型发展、安全发展、和谐发展”。2010年7月，山西省委、省政府践行科学发展观，明确提出转型发展是山西的根本出路，要以“工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化为重点，加快推进转型跨越发展”。

　　近年来，山西省先后实施煤炭工业可持续发展试点和生态省建设试点、循环经济省试点，在改善省域生态环境质量，提升资源综合利用率，建立煤炭开采综合补偿和生态环境补偿机制，完善安全生产长效机制，促进煤炭企业转产、煤炭城市转型等方面进行了有益的探索，并取得了明显的成效，为加快资源型经济转型提供了极为难得的实践经验。

　　特别是2008年全球金融危机，山西工业经济出现了改革开放以来罕见的负增长，全省经济遇到了多年不遇的严重困难。省委、省政府以壮士断腕的决心，在全国率先作出了推进煤炭资源整合重组的重大战略决策，山西“煤炭整合风暴”震动全国。山西由“小煤窑”时代跨入“大矿”时代。通过煤炭资源整合，全省煤炭工业的产业水平和产业集中度明显提高。全省矿井总数减少到1053座，煤矿主体由2200多家减少为130家，形成了4个年生产能力亿吨级和3个5000万吨级以上的煤矿企业，单井平均规模达到120万吨以上，资源回收率由平均不足20%提高到80%以上，采煤综合机械化程度有24.8%提升到81%，百万吨死亡率由2008年的0.47下降到2011年的0.085。

　　山西省多年来在资源型经济转型的探索和实践得到了中央的充分肯定和认可。2009年以来，中财办、国家发改委、山西省委、省政府组织开展实地调研，向中央提出了“将山西作为国家资源型经济转型发展综合试验区”的建议和相关方案。

　　三、《总体方案》获批历程及重要意义

　　2010年12月1日，国务院批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，标志着山西省资源型经济转型正式上升为国家战略。山西成为我国第一个以资源型经济转型为主题的全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区。根据中央要求，山西省要会同国家发展改革委和有关部门研究制定综合配套改革试验总体方案，报请国务院批准后实施。

　　省委、省政府对《总体方案》的起草编制工作高度重视。国家发展改革委对《总体方案》的起草给予悉心指导。山西省认真准确把握国家改革方向和战略意图，站在国家全局层面组织制定《总体方案》，组织有关部门深入分析经济社会面临的问题；开展对省内资源型市县的调查研究；对转型面临的深层次矛盾和制约转型发展的体制机制进行课题研究；学习借鉴全国其他国家级综合配套改革试验区的好举措、好做法；认真研究国际上资源型地区转型的成功经验；广泛征求各部门、各市县、省内外专家学者的意见和建议；总结近年来山西在转型和改革方面的探索实践经验，形成了《总体方案》的初稿。经山西省政府常务会和山西省委常委会审议通过后，于2011年7月底正式上报国家发展改革委。

　　在国家发改委的积极推动下，中央有关部门从国家战略层面和山西省实际情况出发，针对《总体方案》提出了许多具有建设性的修改意见。山西省有关方面对提出的意见进行认真的梳理和逐条甄别研究，与国家相关部委进行了衔接沟通，最大限度反映山西诉求，尽最大可能进行政策争取，最大范围形成共识，修改完善了《总体方案》。2012年6月12日，国家发展改革委将修改后的《总体方案》上报国务院。2012年8月7日，国务院在征求中央各有关部门的意见后正式批复《总体方案》。

　　《总体方案》是推进转型综改试验区工作的总纲领和行动指南，《总体方案》的获批标志着山西资源型经济转型综合配套改革试验区建设进入全面实施阶段，对山西转型跨越发展具有里程碑意义。这体现了党中央、国务院对山西资源型经济转型阶段性成果的充分肯定，体现了对山西探索资源型经济转型道路的殷切期望。

　　《总体方案》的获批使山西资源型经济综合配套改革得到国务院有关部委更多的支持，争取到更多先行先试的机会和良好的政策环境，使山西资源型经济转型的改革方向更加明确，破解资源型经济深层次矛盾的路径更加清晰，改革创新的动力更加强劲，必将进一步激发全省干部群众的改革热情，增强责任感、使命感，掀起改革发展的新高潮。

　　四、《总体方案》的整体思路和主要内容

　　《总体方案》紧扣资源型经济转型这一主题，立足前瞻性、操作性与科学性的有机统一，深入研究我省资源型经济转型面临的深层次矛盾和问题、从国家战略全局高度进行顶层设计，从实际出发进行开创探索，科学规划了到2020年山西资源型经济转型综改试验的整体思路。一是既着眼长远、又立足当前，秉持“特色、实际、管用”原则，与“十二五”规划进行了紧密的衔接；二是统筹改革与发展，以创新谋改革，以改革促转型、以转型求发展。突出“为什么转、向哪里转、怎么转”三个中心问题；三是秉持先行先试的精神和理念。选准突破口，提出若干重大改革举措，努力做到既能准确把握国家战略意图又立足于山西实际，既创新突破又严谨规范，既有前瞻性又有现实性；四是注重制度建设。建立健全改革试验推进机制，注重改革风险防控和纠偏，保障山西转型综改试验顺利推进。

　　《总体方案》由总体要求、转型主要任务、综合配套改革措施、工作保障措施四部分组成。

　　第一部分总体要求主要包括指导思想、主要目标和基本原则。指导思想突出科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线。主要目标共分两个阶段，提出了到2015年“十二五”阶段的近期目标和到2020年的中期目标，力争通过20—30年的努力，综合配套改革效应持续显现，基本实现资源型经济转型和全面建设小康社会建设目标。基本原则突出了坚持改革创新，先行先试；坚持政府主导，市场运作；坚持着眼长远，立足当前。

　　第二部分转型主要任务主要回答了“向哪里转”的问题。转型主要任务主要包括产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大领域。一是通过提高煤炭资源开采回采率、就地转化率和综合利用率，推进煤炭资源整合和企业兼并重组，改造提升资源型产业，培育壮大接续替代产业，大力发展现代服务业，加快推进产业集聚区发展等措施全面推进产业优化升级；二是通过加快生态治理修复和全面推进污染治理，大力开展造林绿化，加强水资源开发利用和节约保护来全面改善全省生态环境质量；三是通过提升城镇化质量和水平，加快社会主义新农村建设，统筹城乡基础设施建设，发展现代农业，优化国土空间布局统筹推进我省城乡协调发展；四是通过积极促进就业，调节收入分配，推进基本公共服务均等化，建立安全发展长效机制，创新社会管理来促进民生改善和构建和谐社会。

　　第三部分综合配套改革主要回答“怎么转”的问题。主要包括十方面体制机制改革内容。一是创新完善产业转型促进机制。主要通过理顺煤炭等资源开发利用的体制机制，建立资源型产业与非资源型产业均衡发展机制，健全接续替代产业发展推进机制，完善循环经济发展机制和优化企业所有制结构来促进产业转型升级；二是深化财税体制改革，不断完善资源环境税收制度和加大对转型的财政支持；三是改革完善土地管理制度。通过节约集约利用土地，推进用地制度改革为转型综改试验区提供坚实的用地保障；四是健全科技创新体制机制。提出要大幅增加研发投入，加大对技术创新的扶持力度，强化创新人才支撑；五是加强金融创新和改革。努力探索构建与资源型经济转型相适应的金融体系，打造金融创新高地，发展“晋商金融”；六是完善资源、能源节约和生态环境保护修复机制机制。探索建立生态环境产权制度，建立完善矿山环境保护与恢复治理责任机制和补偿机制，健全资源节约机制，创新完善节能降耗、减排治污机制；七是改革创新城乡统筹体制机制。建立健全城乡发展一体化制度，加快形成有利于城乡统筹的户籍制度；八是加快社会体制改革。通过进一步完善覆盖城乡的社会保障制度，加快公共服务供给制度改革；九是推进行政管理和投资体制改革。优化行政管理体制，完善转型项目审批机制；十是加大我省对外开放力度。通过深化国内区域合作，推进贸易便利化，采取“引进来”、“走出去”措施，提高我省外开放水平。

　　第四部分提出了工作保障措施。通过加强组织领导、明确职责分工、密切部省合作机制、实施考核评价等方面确保转型综改试验各项任务顺利完成。

　　五、先行试点工作稳步推进

　　从2010年山西资源型经济综合配套改革试验区设立至今，在《总体方案》尚未批复的情况下，山西省委、省政府不等不靠，主动作为，先行先试。突出抓好产业转型这个核心、企业发展这个主体、园区建设这个载体、项目落地这个关键，全面推动各项改革，全力推动转型综改先行先试工作，在生产力层面优化经济结构，在生产关系层面创新体制机制，一批先行先试试点已率先铺开，重大标杆项目正在加快推进，体制机制和政策创新初见成效，有力地带动了全省各项事业的发展。特别是转型项目成为投资重点，新兴产业、非煤产业和循环经济快速发展。资源型经济转型的“山西模式”初见雏形。

　　(一）产业结构不断优化升级。狠抓传统产业的整合重组和技术改造，煤炭资源整合煤矿兼并重组工作完美收官，启动实施非煤矿山、焦化、冶金、建材等行业整合重组；积极推进循环经济发展；大力发展先进装备制造业、现代煤化工、新型材料工业、特色食品工业、文化旅游业、新能源、节能环保等战略性新兴产业；积极推进服务业18个领域的“1+10”重点项目。

　　（二）市场主体地位进一步强化。大力推进“大中小微”各类企业协同发展，不断夯实转型综改试验区建设的微观基础。发挥大型企业在转型跨越中的主力军作用，确定了焦煤、同煤、太钢、太重、国际电力等大型国有企业作为省级先行试点企业，启动实施了“一县一企”试点工作。发挥中型企业在转型跨越发展中生力军的作用，支持企业加大产品研发和市场开拓力度；大力支持小型微型企业发展，发挥其产业配套和促进就业创业的作用。

　　（三）各类园区逐步成为转型载体。充分发挥园区要素集聚、用地集约、资源共享的优势，多措并举，积极培育各类园区发展；在全省11个地市部署启动了“一市两园”先行试点工作，从拓展发展空间、优先供地、环评简化、政府资金贴息补助、信贷支持、目标责任考核等方面进行政策扶持，使园区真正成为促进产业转型、带动地区经济发展的重要载体和支撑平台。

　　（四）标杆项目顺利推进。把项目建设作为推动转型综改试验区建设的重要抓手，出台《省级转型综改标杆项目认定办法（试行）》，按照产业定位准、技术水平高、节能减排多、投资规模大、经济效益好、行业带动强的标准和原则，筛选提出了第一批20个省级转型综改标杆项目。同时，制定了《关于支持省级转型综改标杆项目的若干优惠政策》，积极推动项目落地。

　　（五）生态环境持续改善。全面启动生态大修复工程，加强重点流域和重点矿区生态环境治理修复与保护工程；全面推进污染治理，加大淘汰落后产能和节能减排力度；大力开展造林绿化，构建城乡绿色生态体系和绿色生态屏障；加强资源开发利用和节约保护，促进能源资源开发和利用全过程节约，全省生态环境效益已经开始凸现。

　　（六）城乡统筹发展步伐加快。积极推进太原晋中同城化进程，增强省域城市的辐射带动作用；加快城镇群一体化发展，重点抓好离柳中、忻定原、介孝汾、长治上党1+6城镇群、临汾百公里汾河城镇经济走廊等城镇群建设；重点实施大县城扩容提质战略和百镇建设工程，扎实推进新农村建设，积极开展重要基础设施和公共服务设施建设。全省城镇化进程不断加快，城乡面貌发生了新的变化。

　　（七）社会民生全面改善。促进民生改善和经济发展同步提升，初步建立了民生领域基本公共服务体系，民生工作开始进入了宽领域、可持续、大发展时期。保障性住房建设、医改工作、新农合、中小学校舍安全改造等多项民生工作走在全国前列。

　　（八）体制机制创新取得突破。一是推进行政管理体制创新。深入推进行政审批制度改革，大力推进扩权强县改革，进一步激发了市场主体活力，调动了基层政府积极性。二是完善煤炭工业可持续政策措施试点。深化煤炭资源管理市场化改革，逐步建立起公开、公平、公正的竞争性资源初始矿业权配置机制；深化煤炭开采生态环境补偿机制，实现了部分外部成本内部化；完善安全生产长效机制，推动全省安全生产形势稳定好转。三是推进投融资体制改革。积极采取政府投资、直接融资、间接融资、吸引民资、招商引资等多种方式，筹集建设资金；规范投资管理，建立了山西重大项目社会稳定风险评估机制，加大了审批制度改革，推进流程再造，探索一站式审批、并联式审批等新模式。四是推进建设用地供应模式创新。有序展开城乡建设用地增减挂钩试点、露天采矿用地改革试点、矿业存量土地整合利用工作。五是推进户籍制度改革和社会保障体制创新。推进了社会保障“一卡通”，建成全省统一的社会保障卡管理应用平台和医疗保险异地结算平台。

　　（九）积极构建省部合作机制。我省先后与人社部、国土资源部、环保部、水利部、海关总署、文物局等部委，与中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行、华夏银行、兴业银行、交通银行等金融机构，与中国移动、中国联通、中国电信等企业，与北京大学、天津大学等国内著名高校分别签署了转型综改合作协议或备忘录；与科技部建立了省部工作会商制度。国家工商总局出台了支持山西省转型综改试验的意见。与其他有关部委（单位）的合作机制正在加快构建。

　　六、深入贯彻落实《总体方案》的重要举措

　　为了深入贯彻落实《总体方案》提出的各项任务和目标，按照省委、省政府的安排部署，我省在总结先行先试工作的基础上，按照统筹规划、分步实施、全面推进、重点突破的原则，继续推进有关“一市两县”、“一市两园”、标杆项目的试点工作，努力在重点领域和关键环节取得新的突破。

　　（一）进一步推进“一市两县”试点工作。根据省政府的安排部署，省发展改革委、省转型综改办按照每市选择两个县开展转型综改试点的要求，依据具有示范作用、体现转型要求、经济基础较好的标准，紧紧围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善等转型综改主要任务，确定了太原尖草坪区、大同灵丘县、阳泉郊区、长治潞城市、晋城高平市、朔州平鲁区、晋中灵石县、忻州原平市、吕梁孝义市、临汾侯马市、运城盐湖区等11个省级试点县。其中，孝义市侧重探索资源枯竭型城市可持续发展，平鲁区、灵石县、高平市侧重探索煤炭资源型经济转型，灵丘县、盐湖区侧重探索非煤资源型经济转型，侯马市、阳泉郊区、潞城市侧重探索城乡和城镇化发展，太原尖草坪区、原平市侧重探索“两型”社会建设。同时，全省各地市根据各自的特点和主攻方向确定了市级资源型经济转型综合配套改革试点县。

　　（二）进一步发挥“一市两园”的重要载体作用。根据省转型综改领导组的安排部署，省发展改革委、省转型综改办按照“工业类园区，手续齐备，现有基础好，工业产值大，有大企业大项目入驻，发展前景广阔，以循环经济理念改造传统产业，以产业转型项目为主”的产业转型园选择条件，对各市上报的现有规模最大、发展前景最好、综合排名前五位的工业类园区进行了汇总筛选，提出了各市产业转型园的拟选意见。按照有利于科技成果的转化、有利于高新技术产业的孵化、有利于产业聚集的原则提出了各市科技创新园的拟选意见。9月11日，省政府常务会审议通过了“一市两园”名单。为加快“一市两园”建设，省发展改革委、省转型综改办认真梳理汇总了由省发展改革委、财政厅、科技厅、商务厅等部门赴北京中关村、上海张江、天津滨海等十个科技园区考察学习的成果，又组织省商务厅、科技厅、经信委、物价局等相关部门和省内部分园区负责人召开座谈会，对我省园区发展存在的问题和政策诉求进行了深入研究，向省财政厅、商务厅、经信委等15个部门书面征求了意见，据此形成了《“一市两园”优惠政策》。9月11日，省政府常务会审议通过了《“一市两园”优惠政策》。《“一市两园”优惠政策》围绕“一市两园”，主要从支持园区扩容提质、鼓励园区加快发展角度，在拓展发展空间、优先供地、政府资金贴息补助、所得税财政奖励、融资支持、提高审批效能、目标责任考核等方面提出十条优惠政策。

　　（三）进一步发挥“标杆项目”的示范引领作用。省发展改革委、省转型综改办根据《省级转型综改标杆项目认定办法（试行）》中所提出的“产业定位准、技术水平高、节能减排多、投资规模大、经济效益好、行业带动强”的总体原则，结合第一批标杆项目的特殊意义和具体情况，进一步确定了第一批标杆项目的选择原则：一是宜少不宜多；二是宜大不宜小；三是前期工作成熟、已开工或马上开工；四是每市1个、每户省属国有大型企业1个。9月11日，省政府常务会审议通过了第一批20项省级转型综改标杆项目名单，20个标杆项目总投资3063.9亿元，平均每个项目投资额约153亿元。为加快标杆项目建设，充分发挥标杆项目的示范和带动作用，省发展改革委、省转型综改办借鉴全国其他八个综改试验区和十个科技园区的先进经验和做法，以及国家和其他省市已实施的优惠政策，同时向省直各相关部门进行了政策建议征集，形成了《标杆项目优惠政策》。9月11日，省政府常务会审议通过了《标杆项目优惠政策》。《标杆项目优惠政策》围绕省级转型综改标杆项目，主要从加快办理项目前期手续、推进项目顺利实施的角度，在项目审批、资金支持、用地保障、融资支持、上市扶持、电价优惠和重要生产要素保障等方面提出了十条优惠政策。

　　七、下一阶段主要工作

　　一是统一思想认识，加强组织领导。各级、各部门要充分认识转型综改工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想认识统一到省委、省政府贯彻落实《总体方案》的战略部署上来。要切实加强组织领导，完善工作机制，健全组织机构，形成全省上下共同推进转型综改试验区建设的强大合力。

　　二是出台实施方案，抓好任务落实。山西省将围绕《总体方案》制定出台《实施方案》，提出各项具体任务和改革措施，并行细化分解，明确目标责任，突出对全省工作的指导性。根据实施方案，分年度编制行动计划，扎实有序推进各项任务和改革创新工作。

　　三是加大政策研究，谋求创新突破。加大对资源型经济转型相关政策的专题研究，按照“成熟一批，推进一批，策划一批，储备一批”的原则，建立政策储备库。采取管研地相结合的模式，由相关部门和科研院所共同推进体制机制和政策研究，以县域为单元先行试点，由点及面，力求取得突破后向全省推广。

　　四是深化部省合作，多方协调联动。加强与国家各部委的沟通协调，争取国家在山西先行布局更多改革试点。积极借鉴学习其他综改区好的做法和先进经验。建立省内各部门有效沟通和信息反馈机制，共同推进转型综改试验区工作。

　　五是依托标杆项目，创新体制机制。将转型综改标杆项目作为体制机制创新的重要载体和抓手，围绕四大领域，结合十大综合配套改革措施，建立省、市、县标杆项目库，将体制机制改革融入到标杆项目的实施、推进的全过程。同时，落实标杆项目优惠政策，加大项目储备，做好项目落地。

　　六是加强舆论宣传，营造浓厚氛围。利用各种媒体和宣传手段对转型综改试验区建设进行全方位的宣传报道，做好对《总体方案》的政策解读和宣讲工作。举办专题论坛，加强转型综改业务培训，在全省上下营造贯彻落实《总体方案》、加快转型综改试验区建设的浓厚氛围。　

　　七是完善奖惩机制，强化考核考评。建立有效的激励约束机制和绩效考评制度，完善考核评价指标体系，加大考核督查力度，确保年初有目标，年中有督查，年底有考评。通过奖优罚劣，树立正确导向，推动工作落实。

　　八是健全法律法规，增强法治保障。加快推进转型综改试验区立法工作，建立改革试验过程中的纠偏机制、综合评估制度和风险防控制度，评估改革试验进展情况及重大改革事项，有效预防和化解改革风险，将转型综改试验纳入法制化轨道，在全省建立起服务和保障转型综改试验的法治环境。