孙爱伟：加强粮食储备，提升紧急用粮保障

    一、关于粮食储备的缘起

    粮食储备是为保证非农业人口的粮食消费需求，调节省内粮食供求平衡、稳定粮食市场价格、应对重大自然灾害或其他突发事件而建立的一项物资储备制度。所以粮食储备问题历来受到世界各国政府的高度关注，世界各国都很重视本国的粮食储备问题，逐步从经验向制度方向转变，相继建立起了现代国家粮食储备体系。粮食储备从功能上讲，具有调节粮食市场、救灾备荒、应对战争等突发事件的诸多功能，我国政府也一直狠抓国家粮食储备不断加强国家粮食储备制度建设来完善国家粮食储备制度予以保证。但是我国目前粮食储备制度中存在主导目标错位；规模过大，布局不合理；粮食质量缺乏市场竞争力；粮食储备品类单一与现实、市场脱节等问题，为此，我国政府需要明确粮食储备的主要目标，确定储备的有效规模，合理调整粮食储备布局，优化储备粮的品质结构建立开放竞争的国家储备粮经营机制，与粮食产业化经营相结合，延伸储备粮经营链，然而，在我国粮食储备制度性建设起步较晚，又长期受到计划经济思想影响，难免存在诸多问题。我们必须以长远眼观来看待粮食储备，将过去经验性的作法逐步总结上升为相应制度才能 提倡全社会多层次的粮食储备，真正落实藏粮于民。

    二、关于粮食储备的必要性

    粮食储备是粮食安全的重要调控手段，近 10 年来，我国粮食储备在粮食安全及价格调控方面发挥了重要作用。2003 年我国粮食生产受生产政策、价格、灾害性气候的影响，出现了自 2000年开始的连续 4 年减产，总产下降到 4.3 亿 吨，相当于 1993 年的水平，等于倒退 10 年，人均占有粮食 353kg，相当于 1983年的水平，等于倒退 20 年，但因我国有充足的粮食储备，国内粮食供应依然充足，没有出现粮食短缺性的价格异动和不安全问题。2008 年，我国南方出现冰冻和大雪灾害，世界粮食市场价格逐月攀升，当时世界小麦价格较上一年上涨42%，大米价格翻番，玉米价格急剧震荡，而我国恰逢粮食连续5年增产，储备充足，不仅从容的应对了世界金融危机和冰冻雪灾，而且保持了粮食安全充足供给，价格平稳，社会安定团结。可见十分有必要进一步完善我国的粮食储备及价格调控体系。

    在我国粮食安全生产是基础，生产稳定则安全无忧。但是，粮食生产是自然再生产和经济再生产相交织的再生产，具有自然和市场的双重风险，因自然灾害而减产在所难免。加之我国地处东亚季风气候区的特殊地理位置，极易发生自然灾害，季风异常来时涝退时旱，从公元 206 年到公元 1949年的2155 年间，中国发生大水灾的次数 1092 次，较大旱灾的次数 1056 次，几近年年成灾。近年来，由于人类经济活动等种种原因，全球气候变化的不确定性增强，灾害性极端天气增多。据中国农科院农业环境与可持续发展研究所的研究资料显示，近5 年来，我国每年因自然灾害造成的粮食损失达500 亿 kg 左右，为粮食总产的10%。据《中国水旱灾害公报》公布的数据，1950 年到 2007 年，全国农业每年因旱受灾 0.217 亿 hm2，年均因旱损失粮食79 亿 kg，占各种自然灾害造成损失的 60%以上。同时近期干旱有明显的逐年加重的趋势。全国年均因干旱损失的粮食，在 20 世纪 50 年代为 43.5 亿 kg，90 年代为 209.4 亿kg，2000 年以后为 300 多亿 kg。但是，如果从我国粮食产量年际变化的长过程来看，我国粮食生产总的趋势是在波动中增长，年际间变化很大，丰年增产与灾年减产（2009 年与 2003 年）两峰值间的产量差额高达1001 亿 kg。这就为我们利用储备调节机制以丰补歉，防止因灾害性气候造成粮食减产进而引发的粮食安全问题提供了可能性。

    改革开放和加入世界经济贸易组织（WTO）以后，中国粮食市场和世界粮食市场逐步融为一体，世界粮食市场的价格波动不仅会影响国内粮食市场价格，而且还会影响国内粮食供求形势及安全。反之，国内粮食供求形势也会影响国际粮食市场供求和价格。在上世纪 90 年代，美国世界经济观察研究所所长莱茵斯特?布郎的“谁来养活中国”的文章发表后，当时在经济理论界就有人喧啸，中国粮食威胁论，认为中国经济的发展，以致粮食需求增加，而生产粮食的耕地、水等资源会因工业化和城市化而减少，最终导致中国的粮食供应不足，无法自己养活自己，必须从世界粮食市场上购买粮食以满足需求。而中国巨大的需求缺口会把世界粮食市场上的粮食买光，威胁世界粮食安全。在这样的舆论感染下，当时的世界粮食市场价格波动就出现了以中国粮食进出口为晴雨表的现象，中国进口粮食，世界粮食市场粮食就涨价，中国出口粮食，世界粮食市场粮食就降价。可是，时过十多年后的今天，中国不仅较好的解决了13几亿人口的吃饭问题，创造了用不足世界7%的耕地养活了占世界22%的人口的奇迹，而且再次续写了2008 年世界粮食危机，国际粮价波动，中国粮食价格稳定，世界粮荒、中国不荒的新篇章。2010 年 7 月因俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦遭遇百年一遇的干旱，俄罗斯宣布禁止小麦出口，芝加哥期货交易所（CBOT）小麦期货价上涨42%。而在中国，9 月 2 日粮食市场零售价，籼米、粳米、特一粉、标一粉每斤价格分别为2.05元、2.39元、2.00元、1.71元，比8月2日分别仅上涨0.03元、0.04元、0.02元、0.02元，基本稳定不动。分析其原因主要是由于中国有充足的粮食库存，可以通过收储和开仓放粮而调控市场粮价及供求状况。当前中国有将近40%的粮食库存消费比，远远高于国际公认的17%至18%的警戒线。

    调节区域粮食供求平衡，缓解国内粮食供求矛盾，受地理环境和气候条件的影响，我国粮食生产和供需状况在区域间极不平衡，历史上我国长江中下游地区是我国的粮食主产区，北方省区由于气候干旱和农田水利基本设施建设落后，一直属于粮食供求不平衡的缺粮区，国家通过在南方省份收储粮食和实行南粮北调保证了全国的粮食供求平衡。可是，随着工业化和城市化的推进以及农田水利基本设施的加强，我国粮食生产和供求的区域格局发生了明显的变化，粮食生产的重心逐步向北方地区集中。在 13 个粮食主产省中，北方 7 省的粮食产量占全国粮食产量的比重从 1991年的36.2%上升到 2006 年的 42.7%，南方 6 个主产省的比重由 36%下降到 31.3%。2003- 2006 年，全国粮食增产 668 亿kg，13 个主产省增产量占 93.5%，其中北方 7 省占 63.4%。昔日的南粮北调也随之改变为北粮南运。

    我国南方省区特别是沿海经济发达省区，在经济体制改革和工业化进程中，在粮食供求方面有两个明显的变化，一个是在粮食供给方面，耕地大幅度减少，粮食供给能力降低，另一个是城市人口及外来务工人员急剧增加，粮食需求迅猛增长，在这样的背景下，通过储备及区域间调运来平衡供求矛盾就显得十分重要。2005- 2008 年中储粮总公司累计跨省调运粮食 1300 万 吨，每年跨省采购或销售粮食 750 万 吨，初步建立起了东北与东南沿海的玉米协作，中原与华北、西北、东南的小麦协作，湖南、湖北、江西与广东等的稻谷协作储运通道，为通过储运手段调节区域供求平衡奠定了良好的基础。2005- 2008 年中储粮总公司在全国 24 个省区积极开展托市收购和储备，年均分别收购了粮食产量的 8%和商品量的16%的粮食，为通过市场价格偏低时收储抑制价格下跌，防止农民利益受损，市场价格偏高时开仓放粮，防止消费者利益受损起到了积极的稳定粮价、平抑市场价格的调控作用。

    粮食储备是维护国家粮食安全的重要内容，是进行粮食价格调控的基础条件。中国是世界第一人口大国，一旦缺粮和出现粮食价格异常波动，将会引发巨大的社会风险为此党和政府长期以来十分重视粮食储备。

    三、关于粮食储备的现状

    新中国成立以来，党和政府高度重视农业和粮食问题，始终把加强农业，解决人民吃饭问题作为首要任务，一直致力于发展农业生产，粮食总产量不断上升。2004年中央把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，出台了一系列改革措施，加强对粮食主产区的扶持，但是即使加上各项种粮补贴，种粮比较效益仍然偏低，直接影响了农民种粮积极性。

    1.由于经济作物效益高，劳动量相对小，有的农户将稻田改种经济作物，有的种烟叶、中草药、茭白等，也有稻田栽种树木、稻田改鱼塘现象。

    2.粮食生产受自然条件制约没有根本改变。大部分粮食种植的基础设施条件较差，农田小型水利设施建设投入不足，农田水利体系缺乏维护和管理，损坏严重，农田排涝抗旱能力较差，粮食生产抗击自然灾害能力薄弱。同时，农业环境污染因素增多，耕地质量呈下降趋势。

    3.资源、技术支撑有限，农业劳动者素质较低。从事农业生产的劳动力科技文化素质较低，粮食生产水平一直保持在现有水平，单产增长空间难以取得突破性进展。土地流转集中度不高，粮补作用发挥不够理想，粮补政策没有最大限度地发挥发挥调动农民种粮积极性的作用。

    4.农资价格上涨、劳动力价格上涨，外出打工劳动力增加，影响了农民的种粮积极性。影响我国粮食安全的隐患在不断显现，暴露了我国在粮食储备制度上存在的问题，特别是2008年初，我国南方冰雪灾害使得粮食安全又一次面临新的形势和挑战。

    5.随着经济的快速发展，方便快捷的速食产品没有得到重视，在现代化快速发展的时刻，传统的粮食储备有较大的局限性。

    三、完善粮食储备制度的对策建议

    1、明确我国粮食储备的主要目标,就是保证粮食在紧急情况下的安全供给，而平抑市场价格，稳定生产者收入及经济效益只能作为其衍生目标。要认识到，维持粮价总体平衡不等于粮价的一成不变，应该允许粮价在不影响安全目标的前提下合理波动，以促进市场机制在资源配置中基础性作用的实现；稳定生产者收入不能仅局限于粮价的补贴和其补贴方式的改变，应从改变城乡二元经济结构、减免农业税赋、加大对农业的财政扶持.同时，要将粮食安全的概念从流通环节延伸到生产环节，以保护耕地面积，改善耕地质量，从而保护粮食的综合生产能力。实质上就是把粮食的实物调控部分地转移到生产领域，将“藏粮于库”转移到“藏粮于库”与“藏粮于地”的结合上来，以实现保量、保质、保本完整意义上的国家粮食储备安全。

    2、确定有效规模，调整合理布局，优化品质结构 粮食储备规模的确定，理论上以“后备储备”与“年消费总量”的比例作参考，实际上以适应全国非农业人口口粮及应付突发性事件所必需的粮食量确定。将省级储备纳入全国整体计划，现有中央储备粮规模，可减少20%~30%，足以满足需求。同时，作为后备储备意义的国家粮食储备，只需建立中央和省两级，以便统筹调控。目前，在市、县两级建立后备储备粮的做法值得商榷，作为落实粮食工作各级行政首长负责制确保一方平安，无疑是一种有效措施，但从国家宏观调控的角度，不仅有碍于国内粮食市场的统一性和自由流通，甚至扼制各地资源优势和市场机制的正常发挥。

    3.结合农业区域规划中三大粮食品种的生产种植带进行大片梯地流转和生产基地建设、销区的规模与市场需求、铁路运输状况以及必要时结合国际粮食市场的“南进北出”大流通，建立同时兼顾产区与销区、生产与消费的国家粮食储备的区域性布局规划，以形成便于调度、利于吞吐、减少成本、保障供给的粮食从源头到生产、储备、运行的稳妥与畅通。。

    4、建立开放竞争的国家储备粮轮换经营机制,保证粮食安全不仅要以充足的产品作为物质基础，而且还需要具有活力的市场供应体系。在市场体系建设中，一是要培育市场主体，二是要建立完善的市场制度和规范市场秩序，三是要逐步形成完整的现代市场体系。针对我国粮食市场的实际，应规范和提高城乡集贸市场，培育和发展农村种植合作社组织；将县级以上的批发市场整合为中小型区域性市场；提升和充实大型市场向符合现代市场经济要求的多种交易形式和功能的方向发展。同时，要与现代粮食物流业的发展结合。随着以大连为中心的区域性粮食散运网络的实现，应逐步规划几大产销区区域性粮食散运通道，以形成全国性的现代粮食物流网络。应欢迎多种经济成分的现代物流集团进入国家储备粮的流转业务，以实现现代市场体系与现代物流业相得益彰的局面，从而形成多层次、分区域、多形式的现代市场体系。不仅为国家储备粮的轮换提供有效载体，同时以开放、竞争的现代市场活力为储备粮轮换提供充分的“阳光交易”。

    5、与粮食产业化经营企业结合，延伸储备粮的形式内容，与正在兴起的粮食产业化经营相结合。例如时下流行的脱水米饭是以淀粉的糊化和回生现象为基础，方便米饭的加工是以淀粉的糊化和回生现象为基础的。大米成分中70％以上是淀粉，在水分含量适宜的情况下，当加热到一定温度时，淀粉会发生糊化（熟化）而变性，淀粉糊化的程度主要由水分和温度控制。脱水米饭要求糊化后的米粒快速脱水，以固定糊化淀粉的分子结构，防止淀粉的老化回生且食用便捷。这种技术这不仅能给粮食产业化解决粮食的“出路”问题，也为国家粮食储备解决稳定有效的粮源问题，最重要的是可以按市场需求来设计专用优质的粮食品种。做到市场需要什么、就种什么、储备什么，从品质上保证储备粮的市场竞争力，实现常储常新。

    6、提倡全社会多层次的粮食储备，真正落实藏粮于民，为充分发挥市场机制对基础性资源的配置和利用，我们应该提倡全社会多层次的粮食储备。一是利用价格信息、季节价差、促使各类相关的经济组织增加其粮食的周转储备，可减轻国家粮食后备储备的压力；二是积极做好粮食产后服务，帮助和指导农民增加粮食储备，它包含了周转储备和后备储备两种功能，从根本上增强国家粮食安全。

    综述：

    进一步完善粮食应急管理机制，增强预防和处置粮食安全突发事件能力。按照“反应灵敏、判断准确、传递迅速”的要求，着力完善市场信息监测网络，积极探索粮食安全预警方法，加快粮食应急预警预测系统建设，提高粮食安全应急决策水平。要加快粮食仓储和运销基础设施建设，健全粮食应急加工和运销网络，满足粮食安全应急管理工作的需要。同时，加强应急工作队伍建设，落实各项粮食安全应急保障措施，定期组织演练，确保应急预案在紧急状态下能够适时启动、高效运行、目标落实是我们义不容辞的责任。