国家应急管理部成立背景和发展前景展望

2018-03-28 09:20:00 来源: 观海论政 作者:

  2018313日,十三届全国人大一次会议听取了全国人大常委会关于关于国务院机构改革方案的说明。317日,全国人大表决通过了国务院机构改革方案。321日中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。改革后,国务院除办公厅外,设置组成部门26个,现有正、副部级机构分别减少8个和7个。

  

  这次机构改革被认为是近20年来力度最大的一次,在很多方面超出了外界此前的预期。自上世纪70年代末中国改革开放以来,国务院至今已进行了7次机构改革。这次改革涉及的范围之广,职能调整之深刻,是新中国成立以来前所未有的。现结合此次国务院机构改革,就有关应急管理部的成立背景和发展前景进行阐述。

  一、为什么要组建国家应急管理部?

  正如人大报告所言,我国是灾害多发频发的国家,频发到什么程度?根据联合国公布数字,全球近年来54起严重灾害事故中,有8起发生在中国,约占全球15%。根据国内各职能部门数据统计,2017年我国发生各类生产安全事故5.3万起、死亡3.8万人,有影响的各类地震810次,森林火灾3000余起,草原火灾50余起,受害草原面积3万公顷。此外,各类洪涝、雪灾、泥石流等自然灾害共造成全国1.4亿人次受灾,881人死亡,98人失踪。乍一看,官方统计数据中,地震和自然灾害等事故远远超过美国和俄罗斯,其他方面与美俄大致持平。

  但众所周知,凡是我国主管行业部门负责统计的数据往往受制因素较多,不完全可信,仅以交通事故统计为例,交管部门统计,2017年我国交通事故亡人数为6.3万人,仅比美国和俄罗斯略高,而实际上,仅卫生部门2014年统计,交通事故亡人数超过16万人。同样的,美国消防协会统计,美国每年火灾总数约为120-140万起,亡人数约为3000-5000人;俄罗斯紧急情况部统计,俄罗斯每年火灾总数约为20余万起,亡人数超过1万人。而我国公布的数据显示每年发生火灾近30万起,死亡人数仅为1000人左右。相信如果据实统计,我国的各类事故总量一定远远高于统计数据,国家决策层对此应该也有深刻的认识。因此摆在我们面前的现实是我国的安全形势远比数据显示的严峻。

  我国的各类事故频发,与之相对应的是防灾和减灾能力的薄弱,首先从政府层次缺乏统一的领导指挥机构,具体的防灾和救灾部门众多,每次遇到大灾难往往习惯于临时组成国家救灾领导小组,由国务院的副总理或省部级领导挂帅,具体协调各相关部门。仅以2008年汶川地震为例,救援队伍中既有政府应急办、安监局、民政局和地震局的工作人员,也有公安民警、消防和武警内卫、水电、交通和森林部队,还有解放军工程、空降和野战部队。温家宝总理那句经典的是人民在养你们,你们自己看着办透露出了多少协调的无奈,现场如果没有国家主席和政府总理作为现场指挥,可以想象具体工作的协调难度。  

  20143月马航事件牵动了全国人民的心,当年的310日,两会上有一位政协委员,即北京航空航天大学徐世杰教授曾经提出汲取马航事件的教训,建议国家建立一个国家紧急情况部,但这个提议当时并没有引起大家的重视(这个建议的思路是从俄罗斯那得到的,俄罗斯紧急情况部处理过伊尔库茨克等多起国内外飞机失事事故,曾经有一架载有219人的客机曾经在埃及失事,该国的紧急情况部立即派出3架飞机和救援人员前往事发地,其救援组织效率之高让世界刮目相看,参见视频https://v.qq.com/x/page/l0018tdjq5n.html)。

  随后201561日,东方之星号客轮由于遭遇突发罕见的强对流天气导致翻沉,整个事故救援过程中,湖南、湖北两个省以及长江航务局、长江干线水上搜救协调中心、长江防总多方协调各个部门,前后参与的部门多达40余个,最终在中央政治局的集体决定下调动了海军三大舰队和海军工程大学参与救援,事故最终导致442人遇难,仅12人生还。

  这一事件充分暴露了我国的应急救援力量建设的短板,仅以统计生还和亡人数为例, 据报道63日已搜救出33人,其中14人生还;64日报道已有15人生还;68日报道又变成了14人生还;613日,事故发生两周后,经反复核查才确定生还的为12人。导致获救人员数据变化的主要原因就是由于参与搜救力量多,且来自不同系统和不同单位,在汇总数据时出现了重复现象。

  如果说上述的这些事件还不足以让中央下定决心进行机构整合,2015812日天津港的那一次大爆炸,最终让中央政治局下定决心对防灾和减灾部门进行改革。天津港事故共造成165人遇难,8人失踪,798人受伤,核定的直接经济损失近70亿元。这一事故不仅将天津港口各个行业部门对安全生产的监管责任问题暴露出来,同时引发了全社会对消防员以及其他各方应急处置力量救援能力建设的问题的深思。

  这一事件发生后,中央最终意识到从国家政府层面整合安全生产监督和应急救援力量势在必行。

  二、国外应急管理工作的经验做法

  在如何整合相关部门,组建更有效的应急管理机构方面,我们能够借鉴的经验并不多,且必须学习其他发达国家的做法。作为一个大国,我国的应急救援力量体系建设不可能参考日本、香港或新加坡等小国或地区的经验,也不能参考巴西、印度等国家的经验,而只能参考美国和俄罗斯这两个国家的经验。那么美国和俄罗斯是怎么做的呢?

  美国这样一个三权分立的国家,在应急管理上,采取的确是权力绝对集中的做法。1971年美国加州圣费尔南多发生6.6级地震,震中烈度8度强,事故处理过程中,暴露出美国政府各部门各自为政等严重问题,引发民众强烈不满。最终在1979年,卡特总统在任期间,美国联邦政府整合了分散在11个部门的应急管理职能,组建了美国联邦应急管理局(FEMA),以统筹各类灾害的管理。

 

  其使命是在任何危险目前,领导和支持全国范围内抵抗风险的应急管理综合程序,通过实施减灾、准备、响应和恢复四项业务,减少生命财产损失,维护社会稳定。至克林顿内阁时期,美国联邦应急管理局通过加大对减灾和准备的投入,有效地减轻了几次重大灾害造成的损失,赢得了公众的认可。

 

 

  2001“9·11”事件之后,美国应急管理实践的重点转向反恐,成立了国土安全部,整合了当时联邦22个部门的相关职能,也包括美国联邦应急管理局。2005卡特里娜飓风之后,民众对政府的救灾能力怨声载道,美国又对应急管理体系进行了微调,联邦应急管理局仍然保留在国土安全部的框架之内,只是其局长可直接对接美国总统负责,资源保障和行动能力都得到了提升(详情参见美国FEMA官方网站https://www.fema.gov/)。  

 

  俄罗斯紧急情况部诞生于苏联解体后,当时俄国内各类突发事件频发,为应对这一现实状况,19914月俄罗斯组建国家民防、紧急状态和消除自然灾害后果委员会,负责协调各职能部门联合应对处置突发事件,但由于该机构协调乏力(该委员会不掌握下属机构人事权和财权,仅为议事机构,相当于协调小组),1994年叶利钦总统下令改组该委员会,重新组建紧急情况部。重组后,该部门成为俄罗斯处理突发事件的组织核心,是俄罗斯政府5强力部门之一(另外4个分别是国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局)。今天的俄罗斯国防部长绍伊古元帅,曾经担任过国家紧急情况部的部长。

  紧急情况部的工作职能主要为救援救灾,同时是自然灾害预测预报的中心,该部非常重视救灾知识教育,紧急情况部在各州各区各市都设有部门,担任各地日常的事故救援,而在发生重大灾祸的时候,就由联邦总部调动和协调全部的力量,俄罗斯消防部队的22万人都隶属紧急情况部,还有一个总数2万人的国家搜救队,专门负责发生灾害时的一般搜救工作,大多数的队员同时掌握多种的专业技能,具有在水下陆上和空中任何复杂地理和气候条件下完成救助任务的本领。

  紧急情况部下设11个处、8个局,包括消防局、搜寻与救护局、飞行事故处置局、国家紧急状态处理中心等。该部下设专门委员会用以协调和实施某些行动,包括打击森林火灾、水灾、海上和水域突发事件、海事协调等多个跨机构委员会。紧急情况部还可以通过总理办公室可以请求获得私人、国防部或内务部队的支持,也就是说,该部拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。实际上,前苏联其他国家也都设有和俄罗斯一样的紧急情况部。

  俄罗斯的紧急情况部设有高风险救援行动中心,专门负责处理具有高风险的各种紧急情况,比如核事故还有化学放射污染事故等,他们拥有一流的工兵、训犬专家、机器人专家、化学和放射性物质防护专家、潜水和登山专家,还广泛使用机器人救助。各地紧急情况部的航空救助队、小型船只救助队、心理医疗救助队等等一应俱全(参见俄罗斯紧急情况部救援教学视频https://v.qq.com/x/page/e01782mtj5u.html)。

  曾经从也门共和国疏散俄罗斯公民,曾向设在坦桑尼亚和扎伊尔的卢旺达难民营输送过人道主义救援物资,曾经远征挪威海救援出事的共青团员号核潜艇,处理过列宁斯克和哈萨克斯坦发生的煤气爆炸曾在暴雨引发大坝决口的巴什科托斯坦进行搜救,也曾向前南斯拉夫地区输送人道主义物资。他们也参加了对2000年莫斯科连环爆炸案的处理、对20024月俄罗斯知名政界人士、克拉斯诺亚尔斯克边疆区行政长官列别德所乘直升机失事的救援、对远东森林大火的抢救以及对阿富汗战后重建的援助活动等(详情参见俄罗斯紧急情况部官方网站https://www.fema.gov/)。

  可以看出,我国这次组建应急管理部也在一定程度上借鉴了美国和俄罗斯的先进经验,但需要注意的是我国此次组建的应急管理部并不是完全照抄美俄,而是结合我国的国情,整合优化应急力量和资源,按照中央的设想,最终将形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

  三、国家应急管理部内部机构将如何设置?

  按照方案,新组建的应急管理部门整合了10个不同部门的职责和5支应急救援队伍。10个不同部门的职责分别涉及2个正部级机构全部职责(国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅应急管理办公室)、1个正军级机构职责(公安部消防局,第7局,相当于副部级)、3个副部级机构职责【即国家防汛抗旱总指挥部(设在水利部,副部级)和水利部的水旱灾害防治职责;国家减灾委员会(设在民政部,副部级)和民政部救灾司的救灾职责;国务院抗震救灾指挥部(设在国家地震局,副部级)和中国地震局的震灾应急救援职责】、3个正司局级部门职责【国家森林防火指挥部 (正司局级,公安部第16局)和国家林业局的森林防火相关职责;国土资源部地质环境司(又称国家地质灾害应急管理办公室,正司局级)的地质灾害防治职责;农业部草原监理中心防火处和畜牧司(正司局级)的草原防火职责】。

  5支应急救援队伍分别涉及1个正部级、2个正军级和2个副部级机构【即正部级的国家安全生产监督管理总局(下设国家安全生产应急救援指挥中心),正军级的公安消防部队和武警森林指挥部,副部级的国家煤矿安全监察局(下设矿山救护队)和中国地震局(下设国家地震应急搜救中心)】。可以这样讲,这样的整合力度历史罕见,当属建国以来首次。

  从目前政府公布的信息来看,今后国家应急管理部基本上是以国家安全生产监督总局为基础,在此之上整合其他他部门,从前期国务院公布的《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发〔20187号)来看,国家地震局、消防局、森林防火指挥部等均未能成为应急管理部管理的国家局,这也就意味着这些部门将成为应急管理部的司级内设机构。

  根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二十一条规定,国务院组成部门的司级内设机构的领导职数为一正二副;国务院组成部门管理的国家行政机构的司级内设机构的领导职数根据工作需要为一正二副或者一正一副。

  这也就意味着,现在存在于各个部门中的不少正职领导或副职将随着机构设置而被裁减,例如森林武警指挥部中设有2名正军职干部,若干副军职干部,改制后将仅保留一正两副或一正一副。

  按照国务院机构改革方案,以上这些部门和机构将重新整合,涉及到的人员将全部转隶为应急救援管理部门。

  需要注意的是,按照方案要求,安全监督工作,也就是从事预防灾害工作的人员将构成今后应急管理部门的机关工作人员,而救灾人员将作为基层,由应急管理部管理,这一点与我国一贯坚持的对各类事故灾害预防为主的思想一脉相承。

  四、现役部队转制后前景展望

  按照方案,公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理。这就意味着这支重新组建的综合性应急救援国家队,将承担国家急难险重的救援任务,成为应急救援的主力军。

  从这三支队伍的基本情况来看,共计约20万人,其中占比最大的是消防部队,从公开数据来看,其部队按照国家行政区划下设31个正师级总队,300余个旅级和正团级支队,2800余个大队和中队,总人数约18万人。 

  其次是森林武警部队,下设北京、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、四川、云南、福建、甘肃等9个正师级总队, 50余个旅级和正团级支队,总人数约2万余人。  

  第三是国家安全生产应急救援队,这支队伍主要由国家安监局下属的国家安全生产应急救援指挥中心统一指挥,主要由中石油、中石化的消防队和国家矿山应急救援队组成,目前全国共有50余个应急救援队,总人数约2000人。

  从中央的顶层设计来看,消防、森林和安监的应急救援队伍将实行专门管理和政策保障,国务院机构改革方案还专门提出制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法,提高职业荣誉感,保持有生力量和战斗力。众所周知,要提高某一职业的荣誉感只有两个办法,一个是提高其社会地位,一个是提高工资福利待遇。

  因此,这支队伍今后虽然属于行政编制,但必将享受比一般党政机关公务员更好地福利和待遇,从中央专门组建应急救援部的决心来看,其待遇有可能超过军队。需要注意的是消防部门原有的监督执法人员隶属应急救援部管理后,其防火监督职责合并入应急管理部,不再自成体系,其人员待遇势可能发生相应变化。

  五、国家应急管理部内设机构将如何运转?

  中央在此次组建应急管理部的过程中,专门提出分级负责的原则,即一般性灾害由地方各级政府负责,应急管理部代表中央统一响应支援;发生特别重大灾害时,应急管理部作为指挥部,协助中央指定的负责同志组织应急处置工作,保证政令畅通、指挥有效。

  从这个思路展开,可以预见,今后应急管理部门的防灾工作(包括安全生产监督、消防管理等监督执法体系)将可能采取条块结合的办法。由地方政府具体负责,上级部门仅予以监督和指导,即与各级行政执法管理机构类似,财政业务经费均由地方政府保障,罚款等收缴资金直接缴纳地方财政。

  而应急管理部门的救灾工作,也就是各级应急救援队的管理则势必采取垂直管理的做法,全国各地应急救援队将采取统一的训练执勤标准,由中央财政统一予以保障供给。一旦遇重大突发事件,中央直接调派,确保第一时间抢险救灾。

  从一定意义上来讲,这种做法既参考了俄罗斯紧急情况部垂直管理的经验做法,又结合了我国现在的实际国情,是一条名副其实的中国特色应急救援道路。

  从职业发展发面来看,今后应急管理势必走向更加专业化和职业化的道路。参考美国和俄罗斯的经验来看,美俄应急管理部门均拥有多所院校,美国应急管理学院(EMI)位于马里兰州的埃米茨堡,与国家消防学院(NFS)共用一个校园,每年大约有17000名学员就读该中心的住校学习课程。俄罗斯自紧急情况部成立以来,先后建立了俄罗斯国家消防学院、伊万诺沃国立消防学院、圣彼得堡国立消防学院、俄罗斯民防学院等。这些教学机构源源不断地为俄紧急情况部输送专业人才,从而使俄预防和处理灾害事故的能力得到极大加强。

  目前我国只有一所直接隶属于国家安全生产监督管理总局的安全专业院校,即华北科技学院(原为北京煤炭管理干部学院), 

  一所国家安监局与地方政府共建高校,即河南理工大学,一所消防院校,即公安消防部队高等专科学校,以及若干散落在各个高等院校中的安全工程、消防工程等专业学生,每年培养的安全专业人才总计不过千人。可以预见,应急管理部成立后,国家势必提高应急管理防灾和减灾人员的素质,势必建立一所种类齐全的国家防灾减灾大学,发达省市将逐步建立起自己的防灾减灾学院,以利于人才培养。

 

   

 

  

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