来源：《自然资源学报》   作者：吕晓，黄贤金，钟太洋，张全景 

摘要：为了研究土地利用规划对建设用地扩张的管控效果，论文从规划目标一致性与实施有效性两个视角出发构建概念模型，选择GIS空间分析方法与Logistic计量模型作为技术支撑，对江苏通州进行案例研究。结果表明：①基于一致性视角，从空间规模与空间结构控制效果来看，通州土地利用总体规划在2002—2010年间对建设用地扩张的管控效果较差，对具体地类而言，新增城镇工矿用地的管控效果要优于农村居民点用地；②基于有效性视角，规划对建设用地扩张具有显著影响，规划确定的建设预留区对建设用地扩张起到了明显的空间引导作用，但与预期相反，规划基本农田保护区却未发挥出应有的约束作用；③综合来看，规划实施的一致性较差，且规划管控仅在一定程度上有效，处于不完全理想的状态；④对比可知，发展到一定阶段之后，空间区位变量对建设用地扩张的驱动作用会相对更强，意味着集聚发展可能成为必然，有必要强化规划实施的空间管控效果。该模型能够较好的评价土地利用规划对建设用地扩张的管控效果，可为完善规划实施评价的理论与技术方法提供参考。

关键词：土地利用规划；建设用地扩张；管控效果

随着资源约束日益加大，土地问题成为推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进“四化”同步发展过程中必须关注的核心问题之一。在建设用地扩张成为现在及将来几十年中国土地利用变化主导特征^[1-3]的背景下，加强建设用地扩张管控、促进节约集约利用、以资源利用方式转变破解发展“瓶颈”成为城乡建设用地规划管理的重要任务。目前，诸多学者从规划直接管制、市场调控、财税政策调节等多个视角探讨了建设用地扩张的管控问题，但在我国目前的建设用地扩张治理结构中，土地利用规划与土地市场的结合程度还十分低，在源头上对建设用地扩张过程产生作用的治理方式仍是基于科层治理模式下的土地利用规划^[4]。尤其是，严格用途管制和规划管理仍然是建立城乡统一的建设用地市场的重要前提。因此，多视角深入理解、评估规划实施效果、积极探索规划管理创新成为改进土地利用规划编制与实施、制订促进建设用地科学转型的规划管理政策的重要基础。

作为规划有效实施的必要保障、调整和修编规划的理论依据，规划实施评价已成为国内外的普遍做法。目前，国内外规划实施评价的研究成果十分丰富，基本可划分为规划目标评价与规划影响评价两类^[5-7]；其中，规划的建设用地控制效果也引起了较多关注，界线评价法等多种方法被引进和实践^[8-10]。但整体来看，土地利用规划实施评价内涵的界定、指标体系与评价方法选择等有待深入研究，亟需明确规划实施评价机理探索建立综合、系统、高效、动态的评价方法体系^[11]。基于此，本文以建设用地扩张的数量与空间管控效果为切入点，从一致性与有效性两个视角构建理论模型，尝试对土地利用规划实施目标与实施影响进行综合评估，以期为探索规划评估方法体系、改进建设用地扩张管控效果提供科学依据。

1研究方法与数据指标

        1.1分析视角与概念模型

根据土地利用规划对建设用地扩张管控的作用与实现方式，可从不同的视角来评价规划管控效果：①从规划实施效果入手，通过规划设想与扩张实践的时空一致性来分析直观的规划管控绩效，称之为时空一致性视角；②根据土地利用规划是否对建设用地扩张产生影响的视角出发，通过计量手段评价其管控的有效性，称之为规划管控的有效性视角。通过以上两个视角，借助于RS、GIS等手段，通过多因素评价及计量经济方法等进行评价，可分别获取两个视角上的规划管控效果，并集成构造概念模型进行综合评估（图1）。

  图1 建设用地扩张的规划管控效应评价概念模型

Fig. 1 Concept structure for evaluating effect of land-use planning on construction land expansion

其中，规划的时空一致性属于规划实施的直观表象，可通过叠图法直接评价，并借助于空间规模、结构等相关指标进行分析；而规划有效性的评价则需构建相应的指标体系进行评判或通过计量经济方法来实现。

建设用地扩张的规划管控有效性评价主要用于评估土地利用规划对区域建设用地扩张过程及状态的影响是否有效。总体上供评价的扩张过程及状态除了是否为建设用地以外，还可以是建设用地类型、规模、集约度等。一般来讲，土地利用规划对建设用地扩张过程及状态的改变具有一定作用，但建设用地扩张同样还受到市场因素和其他制度性因素的影响。因此，建设用地扩张与影响因素之间的关系可以表示为：

Y=f(A, X)                              （1）

式中：Y为建设用地扩张的变化过程或状态，X为影响因素，A为影响因素的作用程度，f为影响函数。Y为可以观测的变量，X为影响因素，一般也可以观测，因此可以求取各个因素的影响程度A。

假设需要评价的建设用地扩张状态有n个，相应的状态的变化为y，影响因素X有m个，其中每项影响因素为x，土地利用规划因素为x_p，每项影响因素的影响程度为a，土地利用规划因素的影响程度则为a_p，则公式(1)可具体表示为：

y_n=f_n(a₁, a₂,…, a_p, …, a_m; x₁, x₂, …, x_p, …, x_m)              （2）

根据以上概念模型，在获取规划区域内相关变量数据后，可构建面板数据模型，从时间、空间维度以及因素间对比的角度对土地利用规划的有效性及其影响程度进行定量评价。

1.2有效性评价的理论模型

本文主要探讨土地利用规划在建设用地扩张过程中所起到的作用，因此将因变量确定为建设用地的空间扩张，具体到每个研究单元，则为该单元在指定时间段内是否为新增建设用地（由非建设用地状态转变为建设用地），如果是，则记为1，表示发生了建设用地扩张；否则记为0，表示没有发生建设用地扩张。已有相关研究表明，对因变量是二项分类常量（“1”或“0”）的情况，采用Logistic回归是较为理想的选择^[12-13]。Logistic回归基于数据的抽样能为每个自变量产生回归系数，这些系数通过一定的权重运算法则被解释为发生建设用地扩张的概率。因此，通过Logistic回归分析可确定解释变量x预测分类因变量y发生概率的作用和强度。Logistic回归模型的一般形式为^[14]：

                           （3）

式中：P表示选择概率，X为影响因素，F服从标准的Logistic分布。本文采用Logistic累计分布函数，建立模型为：

                          （4）

式中：P为建设用地扩张的概率，X_i为建设用地扩张的第i个影响因素，β_i为第i个影响因素的回归系数，a为常数项，i为影响因素个数。

1.3评价指标体系

1.3.1时空一致性评价指标

为了直观体现土地利用规划在不同时期对建设用地扩张的空间管控效果，须将初始规划方案与实际发展结果进行对比。本文首先从空间规模控制效果与空间结构控制效果两个方面构建评价规划空间管控实现程度的指标体系（表1）。

1.3.2基于Logistic的管控有效性评价指标

除了相对宏观的经济社会因素外，从地理学的角度来看，具有明显空间意义的自然要素也是影响建设用地扩张的重要原因，如海拔高度、区位条件、水资源条件等。因此，参考已有相关研究^[15-18]，同时考虑数据可获性，选择4类影响建设用地扩张的要素：①空间区位变量，如城镇中心、道路的吸引力；吸引力越大，建设用地扩张的驱动力可能越大，预计符号为正。②经济发展变量，主要考虑经济增长对建设用地扩张的驱动，选择二三产业增加值、人均GDP、固定资产投资、财政总收入、农民人均纯收入等指标，预计符号为正。③规划变量，主要包括是否规划为基本农田保护区、是否规划为新增建设用地两个指标；反映土地利用总体规划是否发挥了管控作用。④自身变量，反映不同地类转换为建设用地的难度差异，选择是否为耕地作为表征指标，预计符号为负。

表1 建设用地扩张的规划管控空间效果测度指标

Table 1 Index system for evaluating the spatial performance of land-use planning on construction land expansion

注：考虑到图上面积量算时公路、铁路等线型工程的误差较大，且高速公路、铁路等建设多为重点基础设施建设项目，规划管控效果中可能较难以体现，因此，本文仅对城镇工矿、农村居民点等城乡建设用地扩张的规划管控空间效果进行测度。

表2 规划管控有效性的评价指标

Table 2 Index system for evaluating effect of land-use planning based Logistic model

另外，高程和坡度等地形因素对建设用地扩张也会产生重要的影响，但鉴于江苏通州地处长三角沿海平原、地势平坦的实际，本文未将其考虑在内。指标体系基本描述如表2所示。

1.4数据处理与空间采样

     1.4.1数据的获取及处理

本文涉及的规划及土地利用动态数据采用研究案例区土地利用现状图（2001年）、土地利用总体规划图（2002-2010年）和2010年ALOS遥感影像解译数据。数据处理步骤如下：①通过人机交互式判读解译的方式从2010年的遥感影像中提取相应的土地利用现状数据；②通过ArcGIS 9.3软件将MapInfo格式的土地利用总体规划图（2002-2010年）转换为统一的shp格式；从中提取规划新增城乡建设用地边界，并对提取的规划新增城乡建设用地边界进行坐标校正；③应用ArcGIS 9.3软件，对2001年和2010年的用地数据进行叠置分析，得出2002-2010年新增建设用地的来源、规模。在此基础上，把新增建设用地与规划新增建设用地边界进行叠置，得出边界外新增城乡建设用地、边界内新增城乡建设用地的面积与分布。

1.4.2基于空间采样的Logistic回归指标数据处理

对于空间区位变量，其原始数据为矢量GIS图层，采用ArcGIS 9.3的Spatial Analyst模块，获取相应的直线距离数据dist，通过表2中的公式计算吸引力。经济发展变量均采用镇域尺度2001-2010年的增长率纳入模型。在对建设用地扩张的经济发展驱动因素考虑尽量周全的情况下，为了消除回归中的多重共线性问题，首先进行相关分析，剔除相关性较高的二三产业增加值、农民人均纯收入和财政总收入指标，将剩下的两个变量纳入模型。同时，相关分析还发现，规划变量中的“规划基本农田保护区”和自身变量中的“是否耕地”相关系数高达0.9940。可能是由于通州为了完成上级下达的基本农田保护任务，而将规划新增建设用地边界外的绝大部分耕地划为了基本农田，出现了二者相关性过高的现象。因此，仅将“规划基本农田保护区”纳入模型。

为了运用Logistic回归模型，采用网格单元随机抽样方法选择均匀分布在通州的n个观测点。将全境划分为18223个300m×300m的网格单元，生成18223个中心点，去掉不完整网格单元的中心点以及出现地类错误的点，最终有17231个样本点纳入模型。对于每一个抽样观测点，以样本点是否发生了建设用地扩张（是否为新增建设用地）作为被解释变量，用1和0表示，同时记录空间区位变量、经济发展变量以及规划变量等一系列自变量值。

2案例分析

2.1研究区的选择

为了尽量忽略自然地形等条件对建设用地扩张的影响，研究案例区的选择应具备土地平坦、水土条件良好等自然条件，同时经济社会发展条件应该也较好，对建设用地具有较大需求。依据以上考虑，并结合数据可获得性，本文以江苏省南通市通州区为例。江苏通州地处长江三角洲，南靠长江，东濒黄海，地理位置十分优越，曾连续9次进入全国县域经济基本竞争力100强的前50名，于2009年撤市设区，成为南通市通州区。通州辖区总面积1561.97km²，其中陆地面积1351.50km²，江海水域210.47km²。改革开放以来，通州经济发展迅猛。1978-2010年，辖区GDP从4.84×10⁸元递增到507.99×10⁸元。2010年，三次产业所占比例分别为7.95%，58.25%和33.80%，人均GDP达40757元，年末户籍人口达124.64×10⁴人，城市化率为48.5%。

2.2一致性分析

运用ArcGIS 9.3空间分析模块中的Identity、Buffer等工具，计算通州土地利用总体规划（2002-2010年）对建设用地扩张的空间管控效果（表3）。

从空间规模视角来看，2002-2010年通州实际新增城乡建设用地11140.72 hm²，比规划规模高出7914.55hm²，导致规模控制指数较低，为-2.45，说明该轮土地利用总体规划的实施对建设用地空间规模的控制效果较差。其中，有1979.99hm²的实际新增建设用地位于规划边界内，占规划新增建设用地的55.79%；有9160.73 hm²的实际新增建设用地超出了规划边界，空间溢出指数为2.84，说明规划边界对建设用地扩张的作用较为有限。在实际新增城乡建设用地中，农村居民点用地占94.38%，城镇工矿用地比例较小。并且，54.39%的新增城镇工矿用地在规划边界内，空间溢出指数仅为0.09，说明土地利用规划对城镇工矿用地的空间管控效果相对较好。

表3 土地利用规划的空间管控效果指标结果（2002-2010年）

Table 3 Results of space control effect of land-use planning (2002-2010)

城乡建设用地的跳跃发展指数为599.66，说明规划边界外的新增建设用地图斑到规划边界的平均最短距离约为600m，其中城镇工矿用地的跳跃发展指数为376.91m，比吴一洲^[18]对北京的相关研究结果略低，反映了规划预留区发挥了一定的空间结构管控效果。新增城乡建设用地的轴线引导指数为0.46，说明超出规划边界的新增城乡建设用地有46%处于主干道路的500m缓冲区内；城镇工矿用地和农村居民点的轴线引导指数分别为0.76和0.44，说明骨干道路对新增城镇工矿用地的吸引力相对更大。

2.3有效性分析

在进行Logistic回归之前，首先利用SPSS 17.0线性回归模块中的共线性诊断工具分析自变量是否存在共线性。结果显示方差膨胀因子VIF均在1.0-1.7之间，远小于判定标准10，说明经过相关性分析筛选自变量后已不存在共线性。然后，以是否发生建设用地扩张（CHANGE）为因变量，空间区位变量（f_c、f_r）、经济发展变量（PGDP、FIP）、规划变量（BPP、CLP）等为解释变量，进行Logistic回归。结果如表4、表5所示。

表4 Hosmer 和 Lemeshow检验的随机性表

Table 4 Contingency table for Hosmer and Lemeshow test

2.3.1模型拟合效果的统计诊断

为评价模型拟合效果，采用常见的Hosmer和Lemeshow指标（HL）评价模型拟合优度。结果显示，HL的卡方值为35.884（自由度为8、卡方检验显著值为0.000），且表4显示期望值与观测值趋于接近，说明模型可较好地拟合数据。各自变量ROC曲线下面积在0.53-0.69之间，大于0.5的判定标准，也说明模型有比较好的预测效果。

2.3.2模型估计结果

由表5可见，表征空间区位、经济发展以及规划管控等影响的6个变量均通过了显著性检验；主干道路吸引力（f_r）显著性最差，仅在10%水平上显著（Sig.<10%）；而其他指标均在1%水平上显著。

表5 Logistic模型估计结果

Table 5 Results of Logistic model

空间区位变量对建设用地扩张的影响与预期相符，回归系数的符号均为正。对比而言，城镇吸引力变量通过了1%水平上的检验，且Wald χ² 统计量与发生率Exp(β)均明显大于主干道路的吸引力指标，说明城镇对建设用地扩张的吸引力比主干道路的更高。2002-2010年间，新增城镇工矿用地均基本位于在各中心镇区周围。从通州经济发展进程来看，其也已基本度过了“马路经济”阶段。尤其是，在提倡集聚发展、打造重点镇区和产业园区的战略影响下，城镇对建设用地扩张的吸引力可能会更加显著。

以人均GDP和固定资产投资为代表的经济变量对建设用地扩张的作用程度相对较小，但检验显著，说明GDP增长以及与此同步的固定资产投资增加仍然是建设用地扩张的重要驱动因素。按理论设想，随着经济发展，农民人均纯收入的增加可能会带来农户新建、扩建住房的现象，从而促使农村居民点用地扩张。然而，尽管现实中农村居民点用地确实扩张规模较大，但农民人均纯收入变量不仅没有通过显著性检验(B=-0.016, Sig.=0.863)，且回归系数为负，作用程度相对较小。一个可能的解释就是，通州大规模的农村居民点用地扩张中，可能并不是农民单纯的住房需求，而是与乡镇企业的发展有着更为密切的联系。

规划变量对建设用地扩张的影响的确存在，且检验显著，作用程度较大。其中，规划新增建设用地变量的符号为正，发生率为2.489，表明规划新增建设用地边界内的扩张发生比约为边界外扩张发生比的2.489倍，说明土地利用总体规划确定的建设预留区对建设用地空间扩张起到了明显的引导作用；与预期相反，规划基本农田保护区的符号为正，发生率高达5.680，表明基本农田保护区内建设用地扩张的发生比会是保护区外的5.68倍，意味着基本农田保护区内发生建设用地扩张的可能性会提高。

上轮土地规划主要以保护耕地和控制建设用地为重点，通过确定新增建设用地规模并划定建设预留区来控制建设用地的无序扩张；通过划定基本农田保护区来实现对耕地和基本农田的严格保护。分析上述估计结果可知，土地利用规划的引导与控制可能促使建设用地扩张更多的发生在规划预留区内，从而在数量和空间上都对建设用地无序扩张实现管控。众所周知，国家明令禁止在基本农田保护区内进行非农建设。若非农建设确需占用基本农田的，必须上报国务院审批，相比占用其他一般农田来讲，占用基本农田的程序更加复杂，审批更加困难。之所以出现与预期相反的估计结果，可能和通州基本农田划定的实际情况有关。长期以来，通州建设用地需求一直十分大，但鉴于其耕地资源较为丰富的现实，上级下达的耕地和基本农田保护任务也十分重。在如此两难困境下，通州几乎将耕地与可调整农用地全部划为基本农田，造成基本农田保护区范围过大。因此，非农建设占用基本农田的概率无形中得以加大。尤其是，在上报审批十分严格且程序复杂、周期较长的情形下，频繁调整基本农田保护区、寻求基本农田异地代保，甚至违法占用基本农田的情形屡禁不止，致使出现规划对基本农田保护难以发挥作用的现实情景。

2.4结果与启示

结合规划管控的一致性与有效性评价结果可见，综合评价结果最终落入了图1中的第Ⅳ象限，即规划实施结果与规划设想的一致性较差，但规划管控在一定程度上有效，是一种不完全理想的状态。即，尽管通州土地利用总体规划在2002-2010年对建设用地扩张的管控指标并没有完全实现，但规划仍然发挥了一定的管控效应，是基本有效的。根据上述分析，得出以下政策启示：

(1)快速经济发展阶段的建设用地扩张不可避免，但空间区位对建设用地扩张的影响已经超过经济增长的驱动，在空间上对建设用地进行合理配置成为扩张管控中的亟需关注的内容。计量结果显示，空间区位变量增加一个单位所引起的扩张可能性比经济发展变量更大，尽管二者的影响视角并不相同，但这个结果具有很强的政策启示：就通州目前所处的经济发展阶段而言，经济增长对建设用地扩张的驱动作用已然相对减弱，而产业集聚以及规模经济的发展需求下，在空间区位上对建设用地进行合理配置可能会获取更大的综合效益。同时，城镇中心的吸引力相对主干道路吸引力更强的计量结果，也有很强的政策启示：主干道路的物流带动下，资金、技术、劳动力等生产要素沿路聚集所形成的“马路经济”模式可能亟需转型，打造规模化产业园、集聚发展成为建设用地高效利用的必经之路。

(2)在农用地/未利用地转为建设用地的过程中，土地利用规划是以政府治理为主导的科层制模式下的主要治理手段，其在建设用地扩张的数量和空间区位管控上确实发挥了一定的效力，但在基本农田保护政策的落实上却没有表现出有效性。这一结果有两方面的政策含义：一是，尽管土地利用规划提高了建设用地扩张发生在建设预留区内的可能性，但是最终仍没有管控住更多的建设用地扩张发生，其实施绩效仍需改进；二是，看似严厉的基本农田保护政策却难以在基层得到具体落实，如何对政策设计进行改进成为亟待解决的问题。

3结论与讨论

第一，从一致性视角来看，上轮土地规划对通州建设用地扩张的空间规模控制效果较差，实际新增城乡建设用地规模比规划高出2.45倍；空间溢出指数较高，超出规划边界的新增城乡建设用地规模达规划新增规模的2.84倍；跳跃发展指数较高，规划边界外的新增建设用地图斑到规划边界的平均最短距离约为600m，反映出规划预留区发挥的空间结构管控效果较为有限；超出规划边界的新增城乡建设用地有46%处于主干道路的500m缓冲区内，反映出主干道路对城乡建设用地的较大吸引力。对比发现，土地利用规划对新增城镇工矿用地的管控效果要优于农村居民点用地。

第二，计量分析表明，土地利用规划对通州建设用地扩张具有显著影响。其中，规划新增建设用地边界内的扩张发生比约为边界外的2.49倍，说明土地利用总体规划确定的建设预留区对建设用地扩张起到了明显的空间引导作用；与预期相反，规划基本农田保护区的发生率高达5.68，意味着基本农田保护区内发生建设用地扩张的可能性相对较高。

第三，综合来看，规划实施的一致性较差，且规划管控仅在一定程度上有效，处于一种不完全理想的状态。从通州评价结果可知，在经济发展达到一定水平之后，空间区位变量对建设用地扩张的驱动作用相对更强，集聚发展成为必然。因此，必须进一步强化土地利用空间管理，科学编制与市场经济体系相适应的、弹性与刚性相结合的土地利用总体规划，并通过定时评估、滚动实施等强化规划实施，提高规划绩效。同时，与预期相反的规划基本农田保护区管制效果表明有必要加强土地违法治理与督察^[19]并科学调整基本农田保护制度，结合不同地区耕地资源禀赋与建设用地需求的整体情况，将基本农田保护重心调整到具有农业生产比较优势的地区，并通过一定的政策倾斜与经济手段对损失发展权利的地区进行补偿。

第四，本文仅从建设用地扩张管控的视角对土地利用规划的实施效果进行了初步评价，经济发展、耕地保护以及社会效益等方面尚未涉及；并且本文的评价仅考虑了2002-2010年一个时间阶段，对多个时间尺度的对比分析可能会得出更有价值的结果，还有待深入开展。同时，本文从评价结果中提炼了改进完善土地利用规划实施效果的政策启示，但深度不够、也尚不具体，进一步从更多的视角展开规划实施效果评价、提出更加系统有效的政策建议成为有待研究的内容。

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作者单位：曲阜师范大学地理与旅游学院

原文出处：《自然资源学报》2015年第2期