土地储备机构作为调控土地市场的有力工具，当前在各地纷纷建立，而土地储备工作的
开展离不开巨额资金的支持，为此，各地政府纷纷与当地商业银行建立密切的联系。由于土
地收购储备中心是经政府批准成立的，并且有大量土地这一稳定而可靠的抵押物，因而各商
业银行认为：土地储备机构作为政府的特殊单位，不同于一般企业，具有较大的稳定性，金
融风险相对较低，各家银行争相来分食这块“蛋糕”，有的不惜低于规定利率标准提供巨额贷
款。那么，土地储备中心是否真像人们所认识的那样是一块“肥肉”，能源源不断地为商业银
行带来稳定而可观的利息收人而毫无风险呢?其实不然，从法律上对目前的土地储备进行全面
的分析，储备中心并不是商业银行放款的“天堂”。
    1、当前土地储备在操作中无法可依
    目前，国内大部分市、县都已建立土地储备中心，并建立了土地储备制度及相关规定，
如杭州、青岛、武汉、福州等市都以人民政府的名义发布了相关“土地储备实施办法”。但至
今为止，还没有一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备这一问题，各地的规定也没
有将其上升为“地方法规”的层次，以致在实践中留下了很多隐患。
    1．1  当前土地收购储备运行缺乏统一性，给其健康运行带来的障碍
    由于我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规中对土地收购储备机构职
能定位、收购范围等重要问题没有一个明确的规定，导致各地在土地收购储备中做法不一，
土地收购储备中心的性质、形式、职能也各不相同。例如：杭州市土地储备中心负责收购、
征购、征用土地，以及出让土地的前期准备工作；厦门市土地开发总公司除征用、收购土地
外还负责通过招标、拍卖和挂牌方式向市场供地工作等。
    1．2  当前土地收购储备制度缺乏法律依据，使其当事人的合法权益得不到有效保障
    由于目前有关土地收购储备的规定基本停留在“地方规章”的层次，还没有具体的法律、
行政法规及一个全国统一的部门规章来规范，因此，在土地收购储备运行中一旦发生法律纠
纷，将“无法可依”。如在土地收购中储备中心有无权力强制收购等，现有的土地储备制度缺
乏足够的法律支持和保障。
    2、土地收购储备机构的性质不是严格意义上的市场主体
    当前土地收购储备机构基本上是由政府出面组建的一个特殊机构，并明确规定“不以营
利为目的”，根据政府的委托或授权行使某些特定的职能，但在实践中其形式略有不同，主要
有两种：
    2．1  事业单位
    以杭州、福州为代表，它们之间也略有不同，杭州土地储备中心隶属于市土地管理局，
福州市土地发展中心是与市国土局平级的事业单位，但它们都是全额拨款的事业单位，其职
能也基本相同，即接受政府委托，行使征用、征购、收购、收回土地等职权，并进行土地出
让的前期准备等工作。
    2．2  土地开发公司
    其典型代表有：厦门土地开发总公司、泉州市土地开发公司。厦门土地开发总公司在其
成立之初的政府批文中规定“相当于正县级的全民事业单位”。其职能包括：代表市政府行使
土地使用权“收购、储备、出(转)让”的职能，在市土地房产管理局的领导下承担全市范围
内土地使用权公开招标、拍卖出让的具体工作，代表市政府有偿收回土地使用权，负责与供
电、规划、计划、建设及房产土地局各处室联系与协调等。从实质意义上讲，它是政府的一
个土地收购代理部门，是受市政府委托在土地管理部门和财政部门的监管下，实施土地收购
储备及参与土地征用、房屋拆迁和土地开发前期的具体工作；泉州市土地开发公司是事业单
位，企业管理。可见，这些土地储备机构虽然是以“公司”的名义出现，但其实质上是政府
的一个职能机构，并非严格意义上的公司。
    因此，当前的土地储备机构无论以何种形式出现，其实质都不是一种严格意义上的市场
主体，而是当前地方政府经营城市中的一个代理机构。在市场经济条件下，土地储备机构其
市场定位从法律上还未解决。
    3、土地储备机构作为民事主体其民事行为能力是有限的
    目前，各地成立的土地储备机构在名义上都是独立法人，但能够独立支配的财产是有限
的。例如：厦门市土地开发总公司土地储备所需资金全部由市财政提供，市财政专门设立一
个土地基金(由土地出让金、配套费、开垦费等所有土地收入构成)，土地开发公司收购、开
发土地的费用全部由市财政从基金中支付，土地招标、拍卖后的价款直接进入市财政专户，
土地开发公司只负责对土地收购计划的制定、具体地块的征用、征购、土地招标拍卖及挂牌
等具体工作，其本身不存在营利问题，上级机关对其也无利润考核，市财政根据公司每年完
成任务的情况拨付一定的管理费，公司就其收取的管理费部分具有独立支配权，并以此作为
营业收入，缴交营业税。在这里如果以土地开发总公司的名义贷款，其偿还能力能否用财政
资金部分来偿债等，一系列问题从法律上来说都是有疑问的。这就是说，土地储备中心作为
一个民事主体存在时，是否具有偿还能力，即由其储备的土地是否就是它的财产，可以有权
处分?
    从前面分析可以看出，当前土地储备中心大多是由政府全额拨款的事业单位，按照政府
的授权进行运作。如果以其储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用
权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。因此，在这种情况下，一旦产生法律纠纷，
对贷款银行将产生相当不利的后果。
    4  当前土地收购资金构成分析
    土地收购储备只有达到一定规模，才能发挥其应有的调控土地市场的作用，而土地收购
储备扩大规模，资金是其重要的制约因素，资金的来源将直接影响到这一制度作用的发挥。
当前全国各地土地收购储备中心在资金筹措上大部分依赖银行贷款，而且银行贷款所占比例
相当高，在土地收购储备搞得比较早而且比较普遍的浙江省，目前土地收购储备资金达112
亿元，其中有100亿元是银行贷款，占总量的89％，绍兴市土地储备中心的资金构成中银行
贷款占95％。过高的贷款比例在实践中带来了两个弊端：
    4．1  增加了银行的风险
    高达80％以上的贷款比例，在遇到经济形势或国家有关政策有大的变化，土地市场不活
跃时，银行将陷入被动局面。因为整个土地市场是一体的，一旦储备的土地供不出去，土地
储备机构无法还款，即使有大量土地在银行作了抵押，银行也无能为力，银行抵押的土地也
就难以处置。90年代初，在海南、北海等地发生的房地产热就是明证，至今这些地区的土地
市场还不活跃，已供出去的地都大量“趴”在那里，也就谈不上政府继续向市场供地的问题。
    4．2  加重了土地储备中心的负担
    过高的贷款比例给土地储备中心带来了沉重的利息负担，例如：杭州市土地储备中心目
前贷款额为16个亿，每天的利息就是一辆奥迪车；福州市目前贷款额是8个亿，2001年利
息是3500万元。为偿还贷款，不少地方土地储备机构要么短期内过量向市场供地，要么只收
购潜在价值较高的地块，这些做法明显与政府设立土地储备中心的目的相违背，如果土地储
备机构改变其“非营利”的性质，将受到中央政府及社会公众的一致反对，其发展前景将受
到影响。
    5、土地储备机构贷款抵押中的法律问题
    当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用保证和土地使用权抵押两种方式。从
当前实际操作来看，这两种方式都存在着一定的问题。
    5．1  保证
    当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行
进行协商，并向银行出具一个“承诺书”，银行考虑到政府的信用，就为其办理了贷款。其实，
从《担保法》及相关法律法规的规定来看，政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证
人的，在法律上是没有效力的，单凭政府信用进行放款，在市场经济条件下是不规范的。
    5．2  抵押
    土地储备机构抵押贷款中，抵押物的性质(也就是说，作为抵押物的土地使用权到底是一
种什么性质的土地使用权)目前在法律上还无定论。按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、
《担保法》等相关法律法规规定，我国土地使用权取得方式分别为：出让土地使用权、出租
土地使用权和划拨土地使用权，可以设定抵押权的土地使用权有出让土地使用权、经批准的
划拨土地使用权。土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，宗地
上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，应该说储备地块上的土地
使用权处于虚置状态，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置
土地使用权。从前面的分析我们可以看出，土地储备中心只是代行政府部分职权的代理机构，
并不是实质意义上的土地使用者，因而对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。
    从另一个角度来讲，国家作为土地的所有者拥有建立在土地所有权之上的完整的使用权。
当前国家对国有土地的管理主要是通过对国有土地使用权设定、处置等环节来实现，而国有
土地使用权的设定、处置是规划、土地管理、计划等政府职能部门的法定职权，是通过《土
地管理法》、《城市规划法》等相关法律来确定的。目前还未有一个法律甚至一个法规来对土
地储备机构授权，从职权法定原则上来说，土地储备机构代国家行使土地使用权还没有法律
依据。
    在实际操作中，有些地方土地储备机构将收购、收回的土地先过户到自己名下，办理一
个以土地收购储备中心为使用者的土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的直接
把规划红线图拿到银行进行“质押”。当前这类土地证的填写也五花八门：在“用途”一栏有
填“商业”“工业”的，也有填“居住”的；在“取得方式”一栏，大多填“划拨”，也有的
填“出让”；在“期限”一栏中一般填“长期”等等，从严格意义上来说，这些都是不规范的。
    从理论上讲，土地储备后将由政府根据实际需要重新进行处置，设定土地使用权。抵押
地块在处置办理抵押贷款时，由于未来用途、建筑密度、容积率等规划指标与其收购前将有
巨大差别，而且加上一些不确定因素的存在，有的地块抵押价值将大大降低，甚至降为零。
可见，土地收购储备机构以收购具体地块抵押时，其土地使用权的性质和价值都是模糊的。
    6、风险防范
    从上面分析中我们可以看出，目前土地储备机构贷款中存在的风险主要是法律风险和政
策风险，在市场竞争激烈的条件下，很多商业银行都开始关注这一领域，并开始与其进行合
作。只要我们认真分析问题，并以科学的方法来处理问题，就能将风险降到最低。
    6．1  充分研究当地经济环境和土地市场发育状况
    一个地区经济发展状况是土地市场能否活跃起来的前提条件，只有经济发展前景较好、
土地市场日益活跃的地区，土地储备工作才有其存在的空间，否则土地储备工作就徒有虚名。
此外，还要考虑以下几方面的因素：一是地方土地管理制度和措施是否到位；二是土地隐形
市场是否活跃；土地市场的供需状况等。如果一个地区土地市场发达但管理不到位，土地隐
形市场活跃，土地储备机构同样无法按理想状态将土地供出去。因此，对一个地区经济发展
前景、土地市场环境等因素的可行性研究应是商业银行与当地土地储备机构合作的一个重要
前提。
    6．2  充分了解当地城市总体规划和部分地区详细规划
    在用具体地块抵押贷款时，必须充分了解具体地块的有关情况，由于大部分收购地块从
收购到供出要经过一段时间，其中不确定因素较多，因此，要通过了解城市规划等有关信息
尽可能确定抵押地块的未来价值，尽可能选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押。
    6．3  积极探索有效的预防风险策略
    在土地储备贷款中预防或降低风险，不仅要加强资金使用的监管，而且要积极关注配合，
甚至直接介入土地收购储备机构或土地管理部门向市场供地环节，以保证资金的有效回收。
例如：贷款银行可以同土地储备机构或其上级部门达成协议，储备土地的出让费用直接由土
地使用者缴到贷款专门设立的账户上；储备土地招标、拍卖时，贷款银行派人到现场，由中
标人或竞得人当场与贷款行订立协议，将抵押地块上的义务从土地储备机构转到中标人或竞
得人身上，中标人可以根据具体情况缴纳费用解除抵押或以竞得地块继续抵押以取得贷款，
这样，不仅使贷款行的抵押贷款有了更加合法的保障，也增加了客户群，可谓一举多得。