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县域旅游开发，政府的主导作用
——沂水县人民政府副县长 范春生
各位领导、各位专家、旅游界各位同仁、下午好！
首先声明我不是专家。我发言的题目是“县城旅游开发，政府的主导作用”。我结合沂水旅游这几年开发，在政府主导方面做的一些事和一些体会向大家做一个汇报。
首先对沂水旅游的情况简单介绍一下。我们四年来建成的景区有5个，并且今年我们正建设的还有4个景区，已经规划完成的有3个景区。
沂水旅游这几年有了比较快速的发展，各个景区接待的游客量从2003年的25万到现在的270万人次，旅游总收入2006年是14个亿，占全县GDP的10%，旅游从业人员从原来的不足100人发展到今年的11000多人。
作为专家对沂水旅游的评价有两条：一个是后资源时代。二是集群发展的旅游模式。
沂水旅游从发展历程上，基本上经历了五个阶段，一个是建设前，第二个阶段景区规划的全面启动。第三是市场起动。第四是资源整合和市场开拓。第五阶段是这两年来的总结提升，确定了一个可持续发展的战略。
我简单说一下政府在区域旅游发展过程中起到的主导作用。作为县域旅游产业的发展，景区的产品是一个基础，没有产品就没得卖，产业形成也就无从谈起，旅游景区产品也是一景，是一种特殊的商品，不同一般的工业商品，它的特殊性就是让消费者来目的地消费，在产业发展建立上，它和工业产业商品在生产销售上，工业产业出来的商品交给市场，基本上完全市场化，政府所起的作用也只是引导宏观调控。而旅游产业由于其特殊性，政府在景区点的规划建设，对旅游目的地品牌形象的打造等等方面，有着市场不可代替的作用，应该说出了景区点，产品建设及其服务业的项目，这些项目交给市场，其它的都是政府起主导作用，所以旅游产业的作用和其它产业比有着本质上的区别，所以必须坚持政府主导，才能使地域旅游产业健康持续的发展。
我结合沂水的实践谈几点政府的主导作用。
第一、政府在区域旅游规划、定位，景区产品规划、定位中的作用。确立自己油市场潜力的旅游资源，根据资源论证确立区域内有市场潜力的，要规划的景区产品项目，这也是产品建成后能够迅速启动市场的一个关键。沂水整个这个阶段用了一年时间，我们前后请了大约100人次的专家来讨论，最后我们选择了做动，在周边市场有一定优势的资源作为开发的出发点，并且回避了做山地景区，说实话整个沂水周边是一圈山，我们也有一个南沂山，当时政府好多提出来搞沂山，但是确实在策划上有非常大的难度，所以我们就选择做动，并且在做动上我们开始以比较小的投资完成了四门洞的开发。从现在看，四门洞只是沂水旅游开发的一个产品，但是它的开始取得的经济效益和社会效益，为我们旅游景区市场化奠定了非常好的地方。
第二、主导规划把握新颖的项目策划。没有自己个性的旅游产品，也就没有市场，没有市场的旅游产品即使建成最多也是一个半废品，政府主导、把握完成，新颖突出自己个性的旅游产品，也是启动市场化投资开发观念，专家、政府必须齐心合力，发挥自己的各自优势共同完成旅游开发项目，在这方面专家的策划理念需要政府主导，企业参与下的论证，项目的市场潜力需要企业联合专家还有政府一起调研，提出科学的依据。在规划过程中由政府牵头，并且完成了国内同类产品项目的考察和市场调查，这个工作量也是相当大，包括我们以后的项目建设，每拿出一个项目来政府牵头组织专家企业进行讨论。并且协助专家完成各个景区项目的策划，保证每一个景区内至少有一到两个项目在国内的同类景区中，突出自己的个性。
其实在这七个规划完成的时候，县里领导、专家也有疑问。去年10月底我们所有项目全部实施，并且又完成了五个项目的规划，由于景区项目新颖的策划，也使企业看到了旅游的潜力。从专业角度来讲，在规划上我们也走了一条反常规的路，我有一个体会，在县域弱势资源区，首先应该完成景区单体项目来启动市场，这个显得尤为重要。
第三、确立地域旅游规划框架，制定地域可持续旅游发展战略。没有合理的地域旅游规划框架，将会导致地域旅游的混乱。这一点沂水从04、05两年的时间，根据自己地域的特点才完成整个地域旅游规划的框架，根据不同的资源产品，再用三到五年的时间，构筑打造全县的一大整体品牌，三大旅游产品体系的总体框架，现在这个体系的产品基本上完成了规划，大部分正在建设，确立了体系中突出自己个性的旅游产品。在整个体系开发过程中做到了体制开发，我们一到两年在市场上推出个性产品，也保持了旅游市场的新鲜度，也逐步构筑了沂水旅游产品超市，这个超市在满足不同游客的同时，也实现了旅游景区的效益户，这种特点不受单个景区衰退的影响，充分考虑了地域旅游发展的可持续性，也体现了政府的主导作用。
（一）作为沂水为什么构筑这个体系，有五个理由：
1、一个是沂水的体量比较好。
2、靠单一的产品很难支撑起沂水整体的旅游品牌，所以沂水必须跳出单一产品来抓旅游的模式。从交通区位上我们没有优势。
3、在沂水旅游属于弱势资源区，我们产品基本上靠策划来支撑。
4、这几年是以溶洞产品为主，但是大家分析，整个国内这块的溶洞产品生命周期是有限的，所以从长远考虑，沂水必须有溶洞的替代产品。
5、单一产品发展的空间小，所以不同个性的产品可以满足不同的消费，并以此带动各产品之间的市场互补。
（二）政府在景区开发中的管理引导作用。
1、靠特色新颖的旅游项目策划和市场潜力吸引社会投资。作为沂水整个框架确定以后，就这些产品，不可能再去策划别的项目，谁把这个项目拿去就是谁的，所以沂水旅游的产品项目，没有一个是政府开发的，全部是企业自主开发的，政府把真正旅游开发交给了市场，目前所有景区项目远期规划有十几个亿，前期大概投了三个亿左右，资金回收大部分在三五年内就会收回全部投资，所以这也是吸引市场开发的重要原因。
2、规划开发管理制止乱开发。沂水有乱的苗头，这个必须以整体规划框架为准绳，来制止乱开发，这是政府必须管起来的。
3、指导企业搞好项目建设，在设计、建设中体现项目的策划设计理念。现在好多旅游企业，大部分是从其它行业转型过来的，对旅游景点的建设理念也只局限在园林建设，旅游规划专家只是提供了一个规划的理念，具体的设计要由设计人员来完成，设计人员的水平也是参差不齐，有些独特的理念本身有时候有没有借鉴的产品，再一个施工单位者的理念体现，也直接影响到项目原策划的一个典型，这些也都直接影响到策划项目建设的成败。
作为政府旅游主管部门，我想应该培养这方面的人才，来把握旅游项目的规划、设计、建设等各个环节的协调，为企业搞好服务。从市场角度来说，这应该是企业的事，但是从地域旅游发展和地域旅游形象来说，这也是政府主管部门应该把握的问题。作为沂水在整个建设过程中，每一个景区都存在这个问题，并且到现在这个问题依然非常棘手，有些旅游项目细节决定成败，在这方面我感觉也是投入工作量比较大的一个问题，有的十几天就建起来了，这是政府比较头疼的问题。所以我在这里给专家们提一个建议，其实这里面对我们的规划、设计单位有一个商机，我们能不能对一个项目从规划、设计、建设一条龙服务？实际上到现在为止，我们全省还没有这样比较全面的单位。
（三）政府在宣传促销中的作用。
1、政府加大投入强力打造地域旅游整体形象品牌是地域旅游可持续发展的保证。作为旅游宣传促销，特别是地方部门也有好多错误的认识，政府出钱宣传旅游是为旅游企业做贡献，其它都要靠政府，那不是市场经济，再一个宣传旅游好像都应该由企业来出钱，所以这也牵扯到政府的一个认识问题。
实际上分析一下，整个旅游给政府带来了多少好处，旅游宣传促销本身会迅速提升地域的城市知名度，这也是其它产业不能代替的，这种知名度对政府来说就是很大的财富，提高就业、改善老百姓的收入，改善生态环境各个方面，也是其它产业没法比的。所以，对于旅游产业来说，受益最大的是政府。既然受益最大的是政府，所以在宣传促销这一块就应该加大投入，政府加大投入必须强力打造地域旅游形象品牌，也是一个地域旅游可持续发展的保证，现在国内外的一些地域旅游品牌，越强的地域旅游品牌它的持续发展生命力就越强，所以在旅游目的地形象的打造上政府应该是花钱，现在政府投好多钱来搞城市的形象工程建设，有的上千万，让我说不如花几百万搞一次高端的旅游宣传策划活动，这个给地域给城市带来的影响要大的多。
所以在这个方面，政府应该研究政策，制定一个长效的投入机制，去年也是反复考虑这个问题，我们去年出台了一个政策，政府每年从旅游税收中拿出20%，这是一个固定的数，再一个加上收取门票的1%，成立一个旅游基金，促销费的投入保证了一个延续性，也保持了一个连年增长。
2、政府主导综合资源共同开拓市场。
3、政府对各旅游景区市场信息的汇总，搞好市场分类，确立时段内地域旅游
宣传的重点地区。
4、政府市场预警体系的建立。
5、区域内景区间的相互宣传。
6、政府主导的高端策划的大型宣传活动。
7、根据区域旅游产品开发金度，确立不同产品的梯次市场。这个非常关键，因为我们现在整个产品集群，它的各个产品市场已经不一样了，今年我们必须来分析哪一个景区，它的主要市场，所以要形成一个梯次开发，尽量我们现在新开发的景区，利用老景区的市场一步一步往下做。 |
