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中国地方政府促进旅游业发展政策支持实证研究
——山东社会科学院旅游研究中心主任 王志东
尊敬各位领导、专家，大家好！感谢组委会给我们提供了这样一个探讨山东旅游业发展的论坛会议。
我们大家都知道，目前中国的经济发展，是在由计划经济向市场经济不断深入发展的历程当中，在经济社会发展当中，政府处在推动经济发展的主导地位，中国旅游业发展的一个成功经验，就是政府主导型战略，这个战略得到了实践的成功检验，刚才陈院长也谈到了政府主导所起的巨大作用，使山东旅游取得了令人称赞的成绩，在这方面我们省有很多典型案例，比如说青岛、威海、烟台等，在这方面贯彻落实的都比较好，效果也非常显著。
政府来推动经济发展，它手中握有的资源主要有三块：1、土地。2、政策。3、资金投入。其中政策支持是推动经济社会发展的重要手段。
现代产业政策理论始于英国经济学家凯恩斯的宏观财政政策和管制政策体系，到了20世纪70年代得到了广泛的重视和应用。所谓产业政策是指政府根据经济发展的目标要求和一定时期内产业的现状和变动发展趋势，以市场机制为基础，规划、干预和引导产业形成和发展的政策体系。与制度支持相比，旅游产业发展的政策支持具有较强的时效性、针对性，即政策的功效一般限于特定的时期和特定范围，政策的制定和实施较为快捷、简便，对于一些关键性制约因素给予明确的处置措施，其中就包括经济支持、社会支持、技术支持的构成因素。总体来说，作用突出，效果显著。因此，政策支持普遍成为当今世界各国加快旅游业发展的重要手段。
中国现阶段经济发展战略实质上是一种以经济高速度增长为主要标志的赶超型战略。该战略最终实现的关键在于能否大幅度提高本国产业及产品的国际竞争力和产业总体效益，使有限的资源投入获得最优的经济效益和更快的经济增长速度。对于旅游产业发展来说，旅游资源作为中国的普遍优势资源和特色资源，各省市自治区将旅游业确立为带动本地区经济社会发展的主导产业或支柱产业，就成为赶超型经济发展战略的一种必然选择。
一、促进旅游产业发展政策支持的选择依据
（一）理论依据
1、旅游业作为新兴产业，与传统产业相比，成长时间较短，产业发育不足，综合配套较弱，在起步发展阶段，亟需政府大力扶植培育，改善发展环境，增强发展动力。其中，政策支持是一项重要而有效的扶持措施。
2、旅游业作为经济产业，主要依据市场机制有效地配置资源进行竞争。但是市场机制也存在自身的缺陷和局限，包括外在性问题，公共产品问题，短期效应等问题。政府产业政策支持的最普遍作用，就是弥补市场失灵的缺陷，着重解决产业基础、产业布局、产业结构、产业组织、产业保障等问题，从而达到与市场机制的互补互促，实现产业资源的最优配置要求。
3、旅游业作为综合性产业，关联度高，依托性强，协调难度大，在发展的初期阶段遇到的“瓶颈”制约因素较多，需要政府的强有力支持和政策倾斜，采取多方面措施消除不利因素，控制消极因素，协调各行业部门利益关系，促进旅游产业各要素健康发展。
（二）现实依据
1、在国家旅游产业政策尚未出台的情况下，各省市自治区依据区域内自身经济社会发展的战略目标和要求，以及旅游业快速发展的迫切需要，纷纷出台加快旅游业发展的政策措施也就成为必然。
2、旅游业对于调整经济结构，增加劳动就业，带动第三产业发展的突出作用越来越成为地方政府所追求的目标。但是由于计划经济体制下对于旅游业发展的一些片面错误认识，一段时间内采取了限制、歧视旅游业发展的某些政策措施。因此，需要及时制定出台新的旅游产业政策，升温旅游业发展社会大环境，有效地促进旅游产业快速发展，增强本地区旅游产业的国际竞争力，实现旅游产业带动经济社会发展的战略目标。
3、地方政府之间的发展竞争，对旅游产业带动区域经济社会发展作用的深刻认识和预期厚望，促使各省市自治区纷纷在将旅游产业纳入国民经济发展计划重点培育扶持的基础上，给予明确的支柱产业、主导产业、重要产业的产业发展定位，并在不长时间内多次修订出台加快旅游业发展的决定，希冀以此推动旅游产业的快速增长，做大做强旅游经济，从而形成了内容较为丰富、体例较为完备、具有较强规范指导作用的地方政府加快旅游产业发展的政策支持体系。
总体而言，在《国家旅游法》尚未出台，《国家旅游产业政策》尚未颁布的情况下，从1985年陕西省出台我国地方政府第一个《关于大力发展旅游业的决定》始至2005年的20年间，大体经历了三轮，全国31个省市自治区地方政府共出台了六十余个《决定》，构成了我国地方政府加快旅游业发展的政策体系，同时也客观反映了20年来地方政府促进旅游业发展政策体系的演变轨迹。为区域旅游产业的发展提供了政策支持和动力保障，极大推动了地方旅游产业的快速发展。
作为政府主导型战略的重要组成部分，地方政府出台加快旅游业发展的决定，一方面为国家旅游产业政策的出台从理论和实践上奠定了良好的基础条件，另一方面，由于各区域经济社会发展水平、旅游业发育程度的不同，在《决定》的内容、政策的优惠、发展的措施、制定的目标、贯彻实施的情况等诸多方面都存在较多差异，最终的推动效果也有明显不同。比较研究各省市自治区关于加快旅游业发展的政策支持体系，对于正确实施政府主导型战略，进一步提升产业政策水平，推动我国旅游产业快速健康发展，具有重要的理论意义和实践价值。
1、时间构成。
各地方政府发布《决定》的时间构成可划分为三个阶段：1985—1995年阶段；1996—2000年阶段；2001年至今。《决定》最早发布的时间是1985年初由陕西省委发布的《关于大力发展旅游业的决定》，反映了当时的陕西省地方政府对旅游业带动国民经济发展作用的超前认识水平。在第一阶段的10年中，按照时间顺序，先后有陕西、江西、辽宁、吉林、福建、云南、四川、广东、湖南、新疆10个省市自治区发布了加快旅游业发展的《决定》，平均每年出台1个。在第二个阶段的5年中，先后有河北、西藏、湖北、浙江、甘肃、安徽、黑龙江、广西、江苏、重庆、青海、河南、山东、山西、内蒙古、天津16个省市自治区颁布了《决定》，步伐明显加快，年均出台超过3个，反映了发展旅游业带动国民经济增长已经取得各省市自治区的共识。第三阶段以《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》为标志，各省市自治区又涌现了一轮出台贯彻国务院文件精神，加快旅游业发展《决定》的高潮。其中，又分为三种情形：一是贵州省在2002年底第一次发布了加快旅游业发展的《决定》，至此，全国31个省市自治区地方政府除海南省之外加快旅游业发展政策支持的《决定》全部出台完成；二是为贯彻落实国务院关于进一步加快旅游业发展通知的实施意见，有24个省市自治区重新颁布了进一步加快旅游业发展的《决定》；三是在第二次《决定》的基础上，根据对旅游产业加速发展的新要求，有山东、广东、重庆、陕西4个省市第三次发布了加快旅游业发展的《决定》，反映了地方政府大力发展旅游业带动区域经济社会发展的决心和工作力度。
2、文件名称。
全国大部分地方政府关于加快旅游产业发展的政策支持主体文件使用了《决定》称谓，但是有一部分省市自治区使用了《意见》，还有一部分省市自治区使用了《通知》，还有个别省市自治区使用《政策措施》、《实施方案》等称谓。虽然政策支持文件的主体名称不同，但内容大都一致，政策效用是一样的，仅仅反映了各地方政府大力发展旅游产业政策文件表述的不同。
3、发布主体。
全国大部分地区加快旅游业发展政策支持的《决定》是由政府发布，其次是党委、政府联合发布，只有陕西省（1985年）、四川省（2000年）的《决定》是由省委单独发布的。由政府发布，已明确了区域内加快旅游业发展的措施按排，重在积极实施与贯彻落实；由省委、省政府共同签署颁布，则反映了省委对旅游业发展的高度重视程度。
4、产业定位。
在已出台的各省旅游产业促进政策中，全国有22个省市自治区提出建设支柱产业（江苏等），1个省提出建设主导产业（山东），1个自治区提出建设第三产业的龙头产业（内蒙古），1个省提出建设重要产业（青海），未明确提出产业定位的有5个省市自治区（上海、北京、福建、广东、广西）。
5、旅游强省。
在《决定》中明确提出建设旅游强省、强市、强区的有河北、四川、辽宁、吉林、黑龙江、上海、重庆、新疆、福建、云南、浙江、湖北、江苏13个省市自治区。青海、河南、贵州3省提出建设旅游大省的目标，广西则提出了建设旅游先进省区的发展思路。
6、思路异同。
（1）相同点：
在已经发布《决定》的省市自治区中，既包括上海、北京、广东、江苏、浙江、山东等旅游业较为发达的地区，也有近几年旅游工作效益显著，旅游业发展势头迅猛的云南、四川、辽宁、黑龙江等地区，特别是还包括了旅游资源丰富，旅游业相对欠发达的西藏、新疆、内蒙古、青海、宁夏等西部地区。由此可见，旅游业在拉动经济增长、扩大就业、促进开放、满足人民生活需求的综合功能和突出作用已得到地方政府较为普遍的认同。相对于经济社会不同发展水平的广大中西部地区，普遍将旅游业作为振兴地方经济的重要支柱产业加强培育和扶持，旅游业作为国民经济新的增长点对中西部经济发展的带动作用将逐渐显示出来。
作为产业定位来说，全国共有24个省市区把旅游业定位于支柱产业、主导产业、第三产业的龙头产业加快发展，虽然表面看来具有较大的产业趋同现象，会在一定程度上造成重复建设。但是旅游业具有自身产业的特征和发展规律。一方面，反映了我国地大物博，旅游资源丰富，各地具备了发展旅游的特色资源基础；另一方面，旅游是现代社会人们的一种重要生活方式，是物质与精神文明建设的交汇点，由于它的不可移动性，每一地区为满足人民日益增长的精神需求，发展旅游业具有巨大的市场空间，包括国内市场和国际市场，因此并不会造成一般意义上的产业重复建设和资源浪费。
（2）不同点：
上海、北京、广东、广西、福建五省市自治区未对旅游业给予明确产业定位，一方面是由于前三个地区经济社会比较发达，旅游业也较为发达，产业规模总量巨大，产业配套发展的条件较为成熟，综合支持培育的目标已经达到，下一步只是完善结构，进一步提高效益质量的问题，定位支柱产业加以扶持和培育已缺少实际意义。对于广西、福建来说，未给予旅游业发展明确产业定位并非旅游资源不丰富，产业发展不突出，则似乎更多反映了发展战略上的其它考虑。对于大多数旅游欠发达地区来说，由于经济社会发展不平衡，需要配套解决的基础问题很多，必须有一个产业定位来起到引领发展方向、配置各种资源、率先突破发展的目的。热带旅游资源禀赋独特，发展旅游业条件得天独厚的海南省地方政府正在制定即将出台关于大力发展旅游业的《决定》。
7、文本体例。
地方政府多次出台关于加快旅游业发展政策支持的《决定》，其文本体例也经历了一个由粗到精、由虚到实、重点突出、结构严谨的不断完善成熟的过程。虽然各省市自治区政策文件的范例体系各有侧重和不同，但一般应包含四个部分：（1）发展旅游业的指导思想，包括产业定位和发展目标等；（2）加快旅游业发展的重点，包括旅游发展规划、旅游产业布局，旅游资源开发利用，旅游基础设施建设、旅游产品开发，旅游宣传促销，旅游商品开发，旅游企业改制等；（3）加快旅游业发展的政策措施，主要包括财政支持政策、金融政策、税收政策、奖励政策、补贴政策、建立旅游发展基金等；（4）加强组织领导和行业管理，包括建立旅游产业协调领导小组、有关法规建设、各行业部门配套合作机制、行业管理与队伍建设、信息化建设等。
8、政策内容。
全国地方政府促进旅游业发展政策支持的核心内容主要体现在它的财政政策支持、金融政策支持、税收政策支持等方面。
（1）财政政策支持。主要包括旅游产业纳入国民经济发展计划，增加财政预算资金和开发、促销资金，建立产业发展基金等。如“2002年至2005年，省财政每年安排1200万元旅游业发展专项资金，并根据财力情况适当增加。”（贵州）；“确保每年260万旅游基础设施建设资金、200万元旅游发展资金，200万元旅游宣传专项资金及时、足额到位，并以此为基数每年递增15%。”（新疆）；“建立旅游产业发展基金”（安徽、河南、湖北、山东、上海等）。
（2）金融政策支持。主要包括旅游项目优先贷款，建立新的融资机制，支持旅游企业发行债券、股票等。如“金融部门要在信贷政策范围内对旅游项目优先贷款，有关部门要优先支持具备条件的旅游企业发行债券、股票。”（四川）；“鼓励符合条件的旅游企业发行企业债券，支持和指导具备条件的股份制企业上市融资。”（吉林）；“加大对重点旅游建设项目、有前途的旅游项目的信贷支持力度。”（黑龙江）；“各有关部门要利用股票上市、债券发行、项目融资、股权置换、设立产业基金等方式，为旅游产业提供全面的投融资服务。”（上海）。
（3）税收政策支持。主要包括对旅游企业减免所得税、调节税、行政事业性收费等。如“对在广西投资开发旅游项目和经营旅游业的中外企业，2001年至2010年期间减按15%的税率征收企业所得税。对生态旅游、农业观光旅游项目，在10年内免征农业所得税”（广西）；“旅游景区固定资产投资方向调节税可适用零税率。”（山西）；“特大型企业参与旅游项目开发，项目建成后可享受‘两免三减’等优惠政策。”（山东）；“重点旅游城市利用外资独立建设的旅游涉外饭店，可免收市政建设配套费、规划管理费。”（内蒙古）。
（4）奖励政策支持。如“建立国际旅游创汇奖励基金，对涉外旅游企业非贸易创汇、结汇实行奖励。”（湖北）；“鼓励涉外旅游企业积极招徕国际客源，对涉外旅游企业实施创汇、结汇的奖励办法。”（上海）；“从事国际旅游招徕的旅行社年终可从外联营业净收入中一次性提取20%的外联奖励资金，专款专用。”（吉林）。
（5）旅游项目用地的政策支持。如“经各市、县（市）人民政府批准的旅游项目，可免缴土地定金，一次性金额缴纳土地使用权出让金可按评估确认价的80%缴纳，有特殊困难的，可在5年内缴清”（浙江）；“对利用荒地、滩涂开发旅游项目的企业，免征土地出让金”（安徽）；“对利用荒山、荒地、沼泽地、滨海荒滩等进行生态旅游项目建设，减免出让金，土地使用权50年不变。”（广西）。
（6）建立公平竞争环境的政策支持。全国绝大多数省市地方政府颁布的《决定》中，解除了对旅游企业一些明显的歧视、限制性政策，如规定“宾馆、饭店的用水、用电、用气，实行与一般工商企业同等价格”。（黑龙江、河北、山东、辽宁、吉林、安徽、新疆、云南等），为现代旅游企业发展建立了公平的市场政策环境。
另外，部分省市自治区的《决定》还规定了对国家级、省级旅游度假区实行与省级经济开发区相同的优惠倾斜政策（浙江、山西、山东、安徽、贵州、江苏等）。
三、关于地方政府促进旅游业发展政策支持的宏观思考
全国各地出台的旅游产业促进政策在产业发展的实践中到底发挥了哪些作用，存在哪些问题，客观地给予评价和认识，无论是对旅游发展理论的研究，还是对今后旅游发展实践的推动，都具有重要的现实意义。
（一）旅游促进政策的积极作用
1、提升了旅游产业地位。旅游产业促进政策的普遍出台，构建了覆盖省一级的旅游政策支持体系。这些政策多数由政府颁布，但也有一些是省委发布或省委、省政府联合发布，充分反映了各省市自治区对旅游业的高度重视。在各省的旅游促进政策中，普遍对旅游产业给予了较高的定位，并从多个方面规定了实质性的扶持政策。就各个省份对旅游业的定位而言，都要比国家层面给予旅游业的定位要高得多，这说明旅游业在省一级的产业地位得到了提升。
２、改善了旅游发展的政策环境。旅游业发展所需要的政策支持，客观地可分为若干层次和方面，这是世界各国旅游业发展的一个普遍规律。在国家层面，由于地域辽阔、发展很不平衡，主要是进行宏观政策的引导，而不可能出台较为具体的扶持措施。因此，起步发展阶段的旅游业所需要的实质性政策支持，主要还得依靠地方政府来解决。20多年间全国各省先后出台的60多个旅游促进政策，较好地解决了这方面的问题。特别是在产业定位、产业目标、产业组织、产业布局、产业结构、宣传促销和建立领导协调小组的工作机制等方面，为旅游业健康发展奠定了有力的政策基础。这些促进政策的出台，也进一步提高了相关部门、全社会对旅游业的认识、理解和支持，全面升温了旅游业发展的氛围，优化了旅游业发展的大环境。
３、拓展了旅游管理部门的职责范围。旅游业关联度强，直接涉及到14个产业、间接影响47个行业和部门，协调难度大。各省出台的旅游促进政策中，有些条款适当拓展了旅游管理部门的职责职能，客观上减少了旅游业发展中的缺位现象，实际上保障了旅游业的规范发展。例如，在开发利用旅游资源方面，一些省确立了旅游部门参与立项审批和项目验收的行业管理权，明确规定新建、改建和扩建的景点景区项目都必须经旅游部门同意方可报批，从而有利于旅游资源的严格保护和科学利用。
４、推动了我国旅游业的快速发展。我国旅游业是在较差的基础上起步发展的，在20多年的时间里，能够实现从资源大国向旅游大国的跨越，有国家经济快速发展所产生的巨大带动作用，也有旅游促进政策的有力推动。政策性推动是我国旅游业快速发展的重要因素。
（二）旅游促进政策存在的问题
在充分肯定各地旅游产业促进政策积极作用的同时，必须清醒地认识到所存在的问题和不足，这是科学研究旅游产业政策所应持有的客观态度。
１、政策的促进性问题。虽然各地出台的促进政策都有“加快旅游业发展”的称谓，但实际内容却虚实不一、相差甚远。表现在早年的优惠政策虚多实少，近年的政策逐步趋实；一些地区的政策较有创意，有些地区的促进政策却力度不大。其结果表现在旅游业发展的现实促进性上产生了明显的差距。同时，有些省份在很短的时间内连续修订政策，一方面反映了大力发展旅游业的决心和工作力度，另一方面，也反映了政策的内容需要随着实践的发展而不断加以更新，才能发挥出政策支持的突出作用。
２、政策的科学性问题。旅游行业评价政策有一个倾向，就是看有没有“过硬的”、“实在的”东西，但往往忽视了政策规定的科学性。例如，有些省份规定大幅度减免税收、出让土地、建立基金等，措施似乎十分过硬，实际上有些事权根本不在省一级，做出这样的规定或落实困难，或具有违规的嫌疑。应注意与国家的宏观政策相协调，在国家政策允许的范围内实现对旅游业发展的最大程度的支持。
３、政策的可操作性问题。政策出台并不等于万事大吉，距离落到实处还有很多工作需要去做。一方面有些地区在具体落实上遇到困难打了折扣，或流于形式，或部分落实；另一方面，从政策制定的角度说，有的政策根本就无法操作，一些地方的政策表面上已经非常优惠，但落实下来却困难重重。造成在工作中各部门根据自己的理解去执行，有的甚至出于部门利益根本不执行。
４、政策的趋势性问题。旅游产业的促进政策基本上属于规章或规范性文件，有制定比较方便、格式比较规范、内容比较具体的一方面，但有时也存在着跟不上产业飞速发展的问题。随着我国加入WTO以后对提高政策透明度，提供公平竞争环境的要求，不宜再去制定行业发展非常具体的促进政策；同时，由于国家对政策管理权限的不断收紧，包括省一级很难再出台有实质性的大幅度优惠政策。这样，在政策的制定中，就应该具有创新性思维，考虑如何根据旅游业发展的实际要求，在尽量发挥市场配置资源基础性作用的前提下，使政府政策支持的重点，向更加宏观一些的产业协调政策方面的转变，发挥好产业政策对各部门行业支持旅游业发展的宏观协调与配套的促进作用。
（三）完善旅游产业政策的措施建议
１、进一步贯彻落实好旅游产业促进政策。
全国各地现已出台的旅游促进政策，尽管存在着不够完善的问题，在新的政策措施出台以前，还是应该千方百计地贯彻落实，尽量把有关政策转化为促进旅游产业发展的现实生产力。例如，地方政府可以通过建立党政领导牵头的旅游发展协调机构，推动各相关部门把促进政策落实下去；可以建立政府督查机制，检查旅游促进政策的落实情况；也可以出台相关配套措施，把支持政策分解到各部门加以具体化，并进行有关的指标考核。
２、及时修订和完善旅游促进政策。
为了使旅游促进政策实用而不过时，应该及时予以修订不合时宜的条文，注意研究新情况、解决新问题，不断进行完善、补充和修订。可以由过去强调具体的实惠政策，转变为引导市场投资的导向上；可以由过去的以鼓励开发建设为主，转变为适当加强旅游调控、监管手段；可以由过去的鼓励发展为主，逐步转变到鼓励消费、引导消费、保障消费。总之，要总结以往经验教训，做到有所突破，有所创新，使旅游促进政策发挥出最大的支持效益。
3、加强旅游促进政策的立法工作。
我国现在的旅游法律体系建设，已经远远不能适应旅游业快速发展的要求，促进旅游业发展和旅游立法相对滞后的矛盾目益突出。地方政府促进旅游业发展的举措之一，可在必要时以地方人大立法的程序和形式，修订和出台旅游促进政策，以提高旅游立法的规格，增加可贯彻执行的力度。在国家层面上，建议尽快出台《国家旅游法》，以国家的意志，从根本上确立国家发展旅游业的目标、原则和促进措施，完善和强化旅游法制体系，为我国旅游业的快速健康发展保驾护航。
4、推动出台《国家旅游产业政策》。
全国各地的旅游促进政策是根据各地实际情况制定的，虽然相互之间有所借鉴，但相关内容、具体政策差异较大，个别地方甚至与国家政策导向相抵触。另外，全国各省普遍出台的旅游促进政策，对共性问题都进行了研究和规定，可以吸取并提升为国家级政策的内容。各地贯彻旅游促进政策20年的实践，也对这些政策进行了充分地检验。所有这些，都为制定出台《国家旅游产业政策》在理论和实践两方面奠定了坚实基础。当前，国家对旅游产业政策的研究已有相当的基础，曾集中三年时间研究拟定了十余稿，希望国家旅游局尽快再次启动此项工作，积极协调有关部委，争取早日出台这项迫切需要的国家产业政策，为各地加快推进旅游产业的发展，为实现2020年建设世界旅游强国的目标做出贡献。 |
