县域旅游开发，政府的主导作用

——沂水县人民政府副县长 范春生 

 

各位领导、各位专家、旅游界各位同仁、下午好！

 

首先声明我不是专家。我发言的题目是“县城旅游开发，政府的主导作用”。我结合沂水旅游这几年开发，在政府主导方面做的一些事和一些体会向大家做一个汇报。

简单介绍一下沂水旅游的情况, 我们四年来建成的景区有5个，并且今年我们正建设的还有4个景区，已经规划完成的有3个景区。沂水旅游这几年有了比较快速的发展，各个景区接待的游客量从2003年的25万到现在的270万人次，旅游总收入2006年是14个亿，占全县GDP的10%，旅游从业人员从原来的不足100人发展到今年的11000多人。

 

专家对沂水旅游的评价有两个特点：一个是后资源时代弱势资源区县域旅游发展独特的策划理念。二是集群发展的旅游模式和这种模式带来显著效应。

 

从发展历程上，我们用比较短的时间走过了五个阶段：一是建设前的管理组织建设、资源论证及产品试验。二是景区规划全面启动。三是景区的全面市场开发启动及市场促销。四是资源整合市场开拓，由卖点到卖线。五是总结提升确立可持续发展战略。

 

下面结合沂水的实践谈几点政府在旅游开发中的主导作用

县域旅游产业的发展景区产品是基础，没有产品，没得卖，产业形成就无从谈起。旅游景区产品是一种非常特殊的“商品”，它不同于一般的工业商品，它的特殊性是让消费者到目的地来消费。在产业发展建立上，其他工业产业的商品在生产、销售上交给市场，完全市场化，政府所起的作用是引导和宏观调控为主。而旅游产业由于其目的地消费的特殊性，政府在区域产业规划定位，景区点的产品规划建设；地域旅游目的地整体品牌形象的打造，景区点产品的市场开拓；旅游产业及相关产业的管理发展；等主要方面有着市场不可替代的作用，应该说除了景区点的产品及服务业项目的开发建设交给市场外，其他的都是政府该做的。基于旅游产业这种“让消费者来目的地消费”的特殊性，旅游产业的作用同其他产业比有着本质上的区别，所以必须坚持政府主导，才能使地域旅游产业健康持续发展。

 

第一、   政府在区域旅游规划、定位，景区产品规划、定位中的作用。

  1、依据地域特点把握市场、论证资源、确立项目。确立自己有市场潜力的地域资源。根据资源论证确立区域内有市场潜力的要规划的景区产品项目。这也是产品建成后能迅速启动游客市场的关键。沂水的这个阶段用了近一年，我们请了好多专家来搞论证，前后近一百人次。并调查了山东各地市及苏北地区的旅游景点及市场。选择了做“洞”这个在周边产品市场有一定优势的资源为出发点。回避了做山岳型景区这种在周边高屏蔽性的资源。并以小投资完成了四门洞的开发建设。以后四门洞重新策划包装改为萤火虫水洞，从现在看四门洞只是一个沂水旅游开发的试验性产品。它的开始取得了良好的经济及社会效益，也为今后景区的全面市场化开发奠定了很好的基础。

2、主导规划把握新颖的项目策划。弱势资源区的县域旅游开发，新颖的项目策划成了旅游景区策划成功的关键。没有自己个性的旅游产品就没有市场，没有市场的旅游产品即使建成也是个废品。政府主导，把握完成新颖、突出自己个性的旅游景区产品，也是启动市场化投资开发的关键。在新颖项目策划确立上，专家、政府、开发企业联手齐心合力，发挥各自的优势，共同完成突出地域特点的旅游策划项目。在这方面专家的策划理念，需要政府主导、企业参与下的论证。项目的市场潜力需要企业、政府、专家共同完成调研提供科学的市场数据。这种共同的合力，才能使项目完成建设后具最好的市场活力。沂水在规划过程中由政府牵头，完成了七个景区的规划，并进行了国内同类产品项目的考察和市场调查，这个工作量也是相当大，包括我们以后的项目建设，每拿出一个项目来政府牵头组织专家企业进行讨论。并且协助专家完成各个景区项目的策划，保证每一个景区内至少有一到两个项目在国内的同类景区中，突出自己的个性。

其实在这七个规划完成的时候，县里领导、专家也有疑问。去年10月底我们所有项目全部实施，并且又完成了五个项目的规划，由于景区项目新颖的策划，也使企业看到了旅游的潜力。从专业角度来讲，在规划上我们也走了一条反常规的路，我有一个体会，在县域弱势资源区，首先应该完成景区单体项目来启动市场，这个显得尤为重要。

3、确立地域旅游规划框架，制定地域可持续旅游发展战略。没有一个科学合理、定位准确的地域旅游规划框架，将会导致地域旅游开发的混乱，直接的后果是地域整体旅游形象的损害。也会对地域旅游的可持续性发展造成直接影响。沂水04-05年，结合自己地域特点，才完成了整个旅游框架的规划构筑，确立了政府主导下的优势互补、集群发展、共塑品牌的发展战略。根据不同的资源产品，再用三到五年的时间构筑打造“一大整体品牌，三大产品体系”的旅游开发基本框架体系，并确立了体系中突出自己个性的旅游产品，在开发中梯次开发，每一到两年在市场上推出一个不同个性的旅游产品，保持沂水旅游整体的市场新鲜度，逐步构筑沂水旅游产品超市，在满足不同产品消费需求游客的同时实现旅游景区产品的效益互补。这种整体品牌的打造和产品集群的构筑，不受单个景区衰退的影响，充分考虑了地域旅游发展的可持续性，也体现了政府的主导作用。

 

作为沂水为什么构筑这个体系，有五个理由：一是所有旅游产品资源的体量相对较小，靠单一产品很难支撑起沂水的城市旅游品牌。必须跳出靠单一景点抓旅游的模式。二是从交通区位上看没有区位优势。三是沂水旅游资源属弱势资源区，产品基本靠策划支撑完成。四是从溶洞的生命周期考虑沂水远期的旅游发展必须有替代产品。五是从现代旅游市场需求发展看，单一的产品市场面窄，发展的空间及持续发展面小。突出各自个性的产品集群可以满足不同消费需求的游客，并以此带来各产品之间的市场互补。靠产品集群产品带来1+1大于2的集群效应

 

第二、   政府在景区开发建设中的引导、管理作用。

1、靠特色新颖的旅游项目策划和市场潜力吸引社会投资。旅游开发区缺的是好的有市场潜力的项目，不是资金问题。只要有好的、具市场发展潜力的策划项目就不愁没有投资者。因为地域范围内的旅游资源是一定的，鉴于旅游资源的不可再生性，谁先开发谁就抢占了资源先机和市场先机。沂水旅游产品项目没一个是政府开发的，全都是企业自主开发，政府把开发交给了市场。目前，所有景区项目的远期规划总投资已达10亿，已投入开发资金3亿，并且一期工程完成后开放景区的资金投入三到五年内全部能收回，这种不靠巨额资金累积完成项目开发的高回报也是吸引市场化开发的重要原因。

2、规划开发管理制止乱开发。以规划总体框架为准绳，以塑造县域旅游整体品牌形象为目的，禁止乱开发，这是政府必须要管起来的。县政府在全县总体规划下，成立了“旅游项目规划建设审核委员会”来切实加强这方面的管理。

3、指导企业搞好项目建设，在设计、建设中体现项目的策划设计理念。旅游投资企业的管理者原来大多数都是从其它产业转型过来的，对旅游景点的建设理念只局限在园林建设。旅游规划专家只是提供一个规划理念，具体的设计要请工程设计人员完成，设计人员的水平也参差不齐，施工建设者的理念体现也直接影响到项目原策划的表现。这些都直接影响到策划项目的建设成败。作为政府旅游主管部门应该培养这样的人才，来把握旅游项目的规划、设计、建设的各个环节为企业搞好服务。从市场角度来说这应该是企业的事，但是从地域旅游发展和旅游形象来说，这也是政府主管部门需要把握的问题。沂水在开发建设中，每一个景区项目建设都存在这个问题，并切到现在依然很棘手，细节有时决定成败，在这方面我感觉投入的工作量也是最大的，有时一时看不见项目就建起来了，根本不是原来的理念，你说让他拆了又浪费资金，这也是政府比较头痛的一个问题。在这里有个建议，其实这里面对我们旅游规划单位来说有商机，旅游规划单位能不能对一个项目，规划—设计—项目建设指导一条龙，好长时间了和国忠院长探讨过这个问题，现在我们省内好像还没有这样全面的规划单位。

 

第三、   政府在宣传促销中的作用。

关于旅游宣传促销，政府及部门有好多错误的认识：政府出钱宣传旅游是为旅游企业“作贡献”，其他生产性企业产品的市场宣传都要政府出钱给做宣传那不是市场经济，宣传旅游应该全部由旅游企业出钱等等。这还要回到政府对旅游产业是一个“目的地性消费”的认识上来。分析一下这种不同于其它产业的消费方式给政府带了多少益处：旅游宣传促销会迅速提高提升地域城市的知名度，这是其它产业所不及的，这种地域品牌的知名度本身对政府来说就是一笔很大的直接财富，直接带来的三产服务业的发展改善了地域经济的结构质量，他间接带来的招商引资等相关产业的发展也是其它任何一个产业所不能比拟的，在提高就业率、提高老百姓的收入、生态坏境的改善、社会主义新农村的建设等各个方面也是其他产业没法相比的。所以旅游业的发展可以直接促进地域经济社会的协调和谐发展。对于生产性产业来说受益最大的是企业，对旅游产业来说受益最大的应该是政府。有受益就应该在促销上加大投入，有投入才会有产出。县域旅游宣传促销应该着力建设政府主导下的，政府、企业按照不同的分工和需求形成一种合力体系，共同打造地域旅游品牌形象和景区品牌形象，才能使地域旅游产业更快更好的发展。

 

1、政府加大投入强力打造地域旅游整体形象品牌是地域旅游可持续发展的保证。纵观国内外地域旅游品牌越强的城市其旅游持续发展的生命力就越强。在旅游目的地形象的打早上政府应该舍得花钱，这要比投巨资搞城市形象工程建设要划算得多，一个城市形象工程投资几千万不如花几百万策划一次高水平的旅游宣传促销活动给城市带来的影响力，并且还可以给地域带来不止几千万的回报。在这方面政府应该研究政策制定长效的投入机制，沂水出台了个政策每年从旅游税收中拿出20%加上收取的旅游景点门票的1%，建立了一个旅游促销基金，这样会使旅游促销费的投入保持连续性，也保证了连年有一定的增长。

2、政府主导综合资源共同开拓市场。不同个性的产品整合促销可以给旅游企业带来市场的互补，也有利于地域旅游形象的提升，由单纯的卖点到卖线，也增加了地域旅游的总体收入。

3、政府对各旅游景区市场信息的汇总，搞好市场分类，确立时段内地域旅游宣传的重点地区。

4、政府市场预警体系的建立。为市场宣传促销提供科学的依据。有的放矢避免宣传的盲目性。

5、区域内景区间的相互宣传。

6、政府主导的高策划的大型宣传活动。这是制造高端影响力的手段，也是在旅游宣传促销中扩大影响力的重要手段。

7、根据区域旅游产品开发梯度，确立不同产品的梯次市场。这个非常关键，随着整个产品集群建立个体产品的梯次开发，各个产品市场已经不一样了，所以在市场开发上也要形成一个梯次，新的产品要利用老景区的市场形成新的地域重复客源。