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预算的民主化改革才是关键
2008-02-29 14:01:00 作者: 来源:人民网
  全国两会即将召开。从历年情况来看,总会有一些老问题每年都要成为代表委员和社会关注的焦点。财政预算就是这样一个老问题。日前,新华社记者就报道了在不久前结束的上海市两会上,代表委员追问上海私车牌照拍卖收入及使用的情况。

  上海是国内极少数对私车车牌进行拍卖的城市,拍卖活动至今已有14个年头。但多年来,上海私车车牌拍卖收入与使用情况一直是个谜。本来,对私车牌照进行拍卖是一种市场化的资源配置方式,当无不可,但拍卖收入所得是老百姓的钱,其支出理应公开透明。可是我们看到,在上海市的14年拍卖时间里,虽有人大代表和政协委员的质询,甚至商务部的官员也曾对上海的做法表达不解,但这笔钱有多少,其使用情况如何,很少有人说得清。

  与拍卖所得相比,这笔钱的支出情况如何更是云里雾里。上海市政府公开的说法是,“取之于交通,用之于交通。”但到底一个怎样的“取之于交通、用之于交通”,没有具体说法。根据上海市发改委等政府部门向上海市政协专项视察组汇报的报告显示:“拍卖资金由市财政专户存储,经市政府批准使用。从1994年到去年底,拍卖资金累计划入市财政专户94.2亿元,其中2.3亿元用于公安交通装备等,39亿元用于中环线工程建设,36亿元用于轨道交通建设,专户余额为16.9亿元。”这看起来似乎很清晰,但依然没透露其使用的细节,还是很笼统、大概,而且只是在一种小范围公开,算不得真正透明。

  上海市私车牌照拍卖收入与使用情况的这个谜,典型地反映了目前我国预算体制存在的不公开、不透明,缺乏监督的情况。中国预算体制的一个最突出的问题,就是政府集预算编制权与执行权于一身,从而使得人大的预算监督权得不到有效落实。除此外,另一显著问题,是预算外资金在体外循环,没有被有效纳入预算内管理,从而形成了大量公共资金脱离预算约束的现象。这些问题多年来一直未能得到很好解决。

  对于中国财政预算体制存在的上述问题,财政部长谢旭人最近在部署2008年财政工作时就表示,在深化税制改革的同时,中国将围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设,进一步深化预算制度改革,强化财政预算管理。谢旭人两会前发表这样一个讲话,发出了改革财政预算体制的明确信号。但是,谢把预算制度改革的重点放在完善政府收支分类,深化部门预算改革,推进综合预算,扩大绩效考评试点,以及将国库集中支付改革向乡镇延伸等方面。尽管这些方面的改革也是必要的,但没有触及问题的根本,即如何发挥人大对政府预算的监督问题,也就是预算的民主化问题。

  所谓政府预算的民主化,指的是政府的收入和支出预算应该遵循民主原则,并将政府所有的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下。预算民主化的重要性在于,预算是关系到政府收支之事,而政府的一切行政必须有钱才行,如果能让社会公众约束政府的支出行为,从而约束政府的政策选择及其他行为,那么,就能真正有效地制约和监督政府,使预算符合国民经济发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况,做到“取之于民,用之于民”,防止出现随意性。在我国现有的制度框架下,实现预算民主的最佳途径,就是由人大审查、批准预算。

  因此,从预算民主的角度看,要解决中国预算体制存在的问题,必须将内部的行政控制和外部的人大控制纳入预算过程。为实现这一目标,需要建立“控制取向”的部门预算、国库集中收付以及政府采购制度,但最主要的是,逐步将人大的监督和控制引入预算过程。为此,就需要明确和细化人大的预算权力,从制度上建立健全人大的预算监督和审查权。

  具体到对上海私车牌照拍卖收入的处置,应建立并公开拍卖收入的使用情况及使用方向的决策机制,公开资金审计情况,并向每年的市人代会进行书面报告,或在年度预决算报告中予以专门说明,以便人大代表进行监督和审议。只有这样,才能保证拍卖收入所得真正是 “取之于交通,用之于交通”。

  总之,惟有切实推进预算的民主化改革,才能杜绝政府收入使用中的腐败和浪费。(作者邓聿文,系《学习时报》副编审)
编辑: 余梁
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