一个问题萦绕在上海市委主要领导的心头——一些国有企业出现重大资产损失，为什么看不到责任人？一笔笔巨额资金打了“水漂”、交了“学费”，谁对此负责？在听取制定贯彻落实惩防体系《实施纲要》的实施意见的汇报时，上海市委主要领导提出，要抓紧制定大额国有资产流失的问责制，从根本上遏制国有资产流失问题的发生，并要求：“一个月拿出来！”

    一个月后，随着国有资产重大损失领导责任追究试行办法的公布，“责任意识”在上海国企老总们的头脑中又一次被夯深一层。而与此同时，上海市在强化国有资产监管体系建设上也再次走出了扎实一步。

    老总们感到前所未有的压力

    毫无疑问，作为国有企业的领导，其天职就是保障国资安全和国资收益。

    上海市绝大多数国企领导们正是以此为信条，忠实地履行着职责。但国内一些地方国企中发生的案件说明，少数经营者的责任意识、制度意识、风险防范意识不到位，违规投资或疏于监管，是造成国资损失的重要原因。

    在今年的全市企廉工作会议上———

    上海市委副书记、市纪委书记罗世谦说：“要把健全、完善问责制作为构建惩防体系的重要任务，在严格管理和严肃追究中养成和打造责任意识，使得大企业集团不仅要出效益，更要出人才。”

    上海市委常委、组织部长兼市国资委党委书记姜斯宪说：“作为企业的主要领导人一定要有强烈的自律意识，千万不要追求运用权力的快感，而要把权力作为一种责任，在企业重大决策时，要带头遵守程序和规定，把握好自己的角色。”

    正是基于以上认识，上海市在围绕惩防体系建设，创新企业反腐倡廉工作机制的探索中，首先以“国资重大损失领导责任追究”试刀。而本次出台的《试行办法》，又与几年前制定出台的“国有资产损失责任人处理办法”、“会计信息不实责任追究制度”等一起，形成了上海市对国资损失的责任追究制度体系框架。

    这个《试行办法》把责任追究的对象界定为市管国有及国有控股企业的主要领导人员，并明确：对造成国资重大损失的“除依纪依法追究直接责任人的责任以外，同时追究市管国有企业领导人员的领导责任。”不仅给予组织处理、纪律处分，而且对其与业绩考核相关的各类经济收入，严格依照有关规定处理。

    上海市国资委党委副书记马新生说：“试行办法出台后，最大的效果就是扭转了一些国企领导心中的模糊认识，以前总觉得企业资产损失反正由国家买单，只要没装进自己口袋就没啥事。现在有了领导责任追究，没进自己口袋也脱不了干系。另一种则认为试行办法束缚了他们的手脚，今后就守摊算了。不管是哪种反应，都共同反映了一点，追究办法使老总们感到了前所未有的压力，保护国资的责任在国企领导人心中的分量前所未有地加大了。”

    记者看到了这种压力催生的结果。《上海华谊（集团）公司企业资产重大损失领导责任追究办法（试行）》摆在记者面前。该公司纪委书记聂少犁说，我们制定这个办法，是为了贯彻落实市委的精神，进一步增强各级领导的责任意识，做到压力传递、责任分解、层层落实，防止权力和责任的脱节。

    上海建工（集团）总公司国资保值增值率历年均达5%以上。在地方建筑工业企业中，上海建工是老大。该公司董事长蒋志权在这个《试行办法》面前是否就轻松了呢？

    “当然也有压力。”蒋志权对记者说，“一些企业国资流失，或多或少都与主要领导主观上存在的问题有关，要么有私心，要么头脑发热，轻率决策。所以，面对这个办法，每一位国企领导都应对号入座，自觉增强责任意识，促使其加强内控和管理。归根结底，这对企业和领导者自身都有好处。”

    商场如战场，老总们该承担什么样的责任？

    “郎顾之争”曾引起舆论纷纭，余音尚在人们耳边回响。以企业改制中的国资流失和侵害职工群众利益为焦点，社会舆论及有关方面对造成国有资产损失的一些情况给予强烈关注。而在上海市这个《试行办法》中，也基本概括了近年来造成国有资产重大损失的主要情况，诸如违反规定决定企业生产经营的重大决策、重大项目安排、大额度资金运作，违反规定决定企业重组改制、兼并破产、产权交易，违反规定对外投资、担保等，都被列为应当追究的情形。

    但罗列容易，追究实难。商场如战场，胜败都是常有的事。一位国企老总出了一道题目：有一笔大额投资，按规定程序由董事会等讨论决定，但最终因为市场变化，损失巨大。这个责任该不该追究？追究谁？

    这正是一些国企负责人疑虑而关注的焦点。

    上海市委主要领导在听取关于制定《试行办法》的汇报时强调，制定《试行办法》，进一步明确有关部门对市管国有企业领导人员的监督职责，有利于市管国有企业领导人员提高责任意识和履行监管职责，有利于从制度上保障国资安全和保证国资保值增值，有利于形成维护国资安全的社会环境，防止和制止国有资产发生重大损失。同时从制度建设上鼓励国有企业领导人员积极参与市场竞争，努力做大做强国有企业，保证和促进国有经济健康发展。

    这段话的主旨非常明确，就是要在强化国资监管的基础上鼓励参与市场竞争。那么《试行办法》在运用过程中该如何处理两者的关系，避免两者的对立？

    牵头组织《试行办法》起草工作的市纪委分管领导认为：利剑高悬，更重要的是发挥警戒作用。制度的首要作用是给人以启迪和教育。实行责任追究，首先会使国企领导者们增强责任意识、风险防范意识、制度意识，这都是必备的基本意识，是更好地参与市场竞争的法宝。

    凌宝亨，上海市国资委主任。他认为，制度不能是孤立无助的，它必是在一个体系中才能发挥其整体效用。区分造成国资损失的责任，同样应该与上海多年来围绕国资监管建立的一系列制度措施相联系。比如利用监事会的监督，加大对市委市政府不知晓的重大项目的监管；加大审计、统计、会计“三计合一”的监管力度，从财务运行上审定是否正常或违规。另外还有对企业战略规划和国资经营预算、企业财务预算执行情况的审核，对企业领导人年终业绩考核等等，通过这些综合措施的运用，正确处理好锐意改革、不断创新与按程序操作、按规范办事的关系；鼓励参与市场竞争与依法经营决策的关系；市场风险和违规造成国资损失的关系；追究直接责任与追究领导责任的关系。支持和保护国有企业领导人员大胆创新、大胆改革的积极性。

　　外督内控，编织保护国有资产的大网

    商海浪涛汹涌。一些国际商界巨人，因为下属子公司甚至孙子公司出现的问题而轰然倒下，这样的例子屡见不鲜。现在国企规模也很大，层次多，有的老总甚至自己都不清楚下属有多少家公司。而一旦二级、三级公司有一个“出血点”血流不止，整个集团同样会被活活拖垮。内控能力，决定着国企的兴衰乃至生死。

    实行责任追究，就是要通过外部监督的压力达到强化内控的目的。

    多年来，上海市根据建立现代企业制度的要求，坚持体制创新，在建立由企业监事会、财务、审计等部门组成的“三位一体”的内部监控体系的同时，建立了由市委组织部牵头，纪委监委、国资委、审计局、市总工会等参加的“五位一体”的对企业经营管理外部监督考核体系，从组织和制度上加强对企业领导人员的监督管理。这次在《试行办法》中又进一步明确了市纪委、市委组织部、市国资委、市监察委、市审计局等有关部门对市管国有企业领导人员的监督职责。

    马新生认为，必须把责任追究工作纳入到国资监管的整体工作之中，形成长效管理机制。

    ———建立国资损失信息快速反映机制，及时发现归口管理单位发生的国资损失情况；

    ———建立和完善国资损失责任调查程序，由市纪委、市监委、市国资委牵头，相关部门共同参与，及时对重大国资损失行为和线索、企业领导人员的领导责任开展调查；

    ———建立挽回国资损失的组织协调制度，发挥企业法律法规部门和法律顾问的作用，在出现国资损失情况后，及时启动法律程序，采取有效措施挽回损失或避免进一步损失。

    与强化外部监督相对应的是内控机制的健全。

    按照建立法人治理结构的要求，上海十分重视董事会的职能发挥，在各集团公司董事会下普遍设立了战略、投资、内审、预算、薪酬等委员会，对提交董事会讨论的重大问题进行先期调查、论证、预审，对决策执行情况以及企业资产运作情况进行过程督察与内部审计。同时以制度的形式明确了监事会、经理层的职责，形成协调运作、相互制衡的体制框架。

    值得一提的是，上海把外部监管与内部管理有效结合起来。目前，上海各区县、委办对669家企业实行了外派监事，普遍委派了财务总监。在国有企业领导体制上，逐渐形成了党委书记兼董事长“双肩挑”的领导格局。同时，市委选派了26位有丰富管理经验的市管干部到市管国企担任监事会主席兼党建督察员，但不在企业拿薪酬。这样就把法人治理结构中的监督与制衡，延伸到了国企内党的领导体制之中，加强党对企业的领导和监督。

    上海市委常委、常务副市长冯国勤在全市企廉工作会议上说：“要把党内监督、出资人监督、法人治理结构监督、专门机构监督、职工民主监督结合起来，把企业内部监督与外部监督结合起来，充分发挥纪委、监察、审计、监事会、稽查、司法等部门监督主体的作用，发挥职能部门的主导作用，不断增强监督的整体效能。”

    事后追究也要立足于预先防范

    责任追究办法一旦被启动，一定是国资损失已成事实。这是人们不愿看到的局面。记者采访中一再听到相同的一句话———实行责任追究的根本目的，还在于预先防范。

    凌宝亨把《试行办法》放在强化国有资产监管的五个体系建设中进行了考量。他认为，从源头上防止国有资产的损失或流失，一要健全责任体系。以董事会建设为核心环节，明晰其权力形成、赋予、运行的规则和程序。其中的措施有外派董事的试点，明确产权代表等等，制定责任制，层层进行压力传递。二要健全监督体系。目前的监督力量并不弱，关键要整合各方面的力量，发挥合力作用。国资委外派监事会主席同时担任企业党建督察员，就是整合力量，贴近监督的一项举措。三要健全风险防范体系。这也是目前问题较多的方面。这个体系的重点在于对企业财务的监控和及时反馈。四要健全制度规范体系。要使制度具有系统性和可操作性。五要健全组织保障体系。加强企业党组织建设，比如实行董事长兼任党委书记和监事会主席兼任党建督察员的“两个双肩挑”，等等。

    “健全这五个体系，是防范国资重大损失或流失的根本性的举措。”凌宝亨说，责任追究作为一种事后监督或惩处的手段，既是对体系的补充，也是体系运转的一种结果。所以责任追究的运用应该与整个体系相配合相衔接，这样建立起惩防结合的工作机制，达到既对资产损失责任人进行追究和惩罚，又对其他经营管理人员进行教育和警示的效果。

    “领导责任追究办法并不是包治百病、药到病除的。”马新生说，作为一项新生的制度，它还有待于通过实际运用检验其有效性，并通过实际运用使其发挥真正的作用。（马东伟 胡玉成）

　　相关背景：

    ＊11月7日，国资委主任李荣融在中央企业不良资产责任认定和处理工作经验交流会上说：“国资委正在组织力量研究制定《中央企业资产损失责任追究制度》，并抓紧修改完善，力争早日出台实施。”“通过建立惩防结合的工作机制，达到既对资产损失责任人进行追究和惩罚，又对其他经营管理人员进行教育和警示的目的。”

    ＊处在改革开放前沿的上海，是国企最为集中的地区之一。截至2004年底，上海市国资委出资监管单位共有57家集团公司，资产规模6888亿元。

    经过多年来的探索和实践，上海企廉工作取得了显著成效，保证和促进了国有经济的健康发展。