2019年12月份，山东省应急厅会同省高级法院、省检察院、省公安厅等单位，相继出台了《关于强化企业安全生产主体责任落实的意见》和《关于印发〈山东省重点领域打击安全生产非法行为责任办法〉的通知》两部文件，坚持安全生产刑事威慑与行政执法、帮扶相结合，强化安全生产刑事责任追究，强力推动企业主体责任落实，坚决打击安全生产非法行为。这两部文件被作为山东省2019年安全生产工作的亮点和成效，同时被国务院安委会督查组在山东开展安全生产专项督查时给予充分肯定。

　　一、《关于强化企业安全生产主体责任落实的意见》

　　2019年12月9日，为进一步强化企业安全生产主体责任落实，山东省应急厅、省高级法院、省检察院、省公安厅四部门联合出台了《关于强化企业安全生产主体责任落实的意见》（鲁应急发〔2019〕75号）（以下简称《意见》）。主要内容为：

　　（一）突出企业主体责任落实的重点。主要是提炼总结当前企业安全生产主体责任不落实的重点、难点问题，结合造成事故发生的直接原因分析，重点针对安全生产领域的“三违”现象、教育培训不到位、双重预防体系不建立、应急救援开展不力等突出问题，进一步提出建立健全主体责任落实的相应体制机制，提高主体责任落实的针对性、实效性和可操作性。《意见》提出，一是健全全员安全生产责任制，让每个员工都明白应该干什么；二是健全安全生产管理制度和操作规程，让每个员工都明白不该干什么、该怎么干；三是认真抓好全员安全教育培训，提高企业员工落实企业主体责任的能力；四是完善双重预防体系，确保人的不安全行为、物的不安全状态和管理上的缺陷得到及时有效治理；五是强化应急管理，尽最大可能降低事故发生后人员伤亡、财产损失的程度。

　　（二）明确督促落实的措施。针对企业主体责任不落实、难落实的突出问题，提出负有安全生产监督管理职责的部门所应当采取的监管、制约、惩戒等措施，包括经济、行政、执法等手段。一是要明确监管职责，依法实施监管。有关部门要制定权责清单、实施清单，明确责任主体、具体实施计划，确保责任明确。要改进安全监管工作作风和执法方式，通过暗访暗查、约谈曝光、专家会诊、警示教育等方式督促企业落实主体责任。二是要逐企指导，帮助企业健全安全生产管理机制。要按照属地管理、分级监管的原则，深入本行业、领域企业，指导企业建立安全生产责任制、管理制度、操作规程三项制度，完善隐患排查治理、培训教育机制。要明确时限，责令本行业、领域企业按时完善制度、明确落实机制；凡到期未整改的，一律移交执法机构依法处理。三是要严格执法，依法打击安全生产违法行为。凡不具备《安全生产法》和有关法律、法规和标准规定安全生产条件的企业，一律不得从事生产经营活动;已经取得安全生产许可证的，移交有权机关收回许可证；拒不停止生产经营活动的，一律按规定采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等行政强制措施。

　　（三）建立事故责任追究四项制度。

　　一是建立事故发生前依法追究刑事责任制度。借鉴温州、徐州等地市经验做法，在与省法院、省检察院等单位充分沟通基础上，在省级层面上首次明确安全生产领域事故发生前追究刑事责任制度。明确非法生产、经营烟花爆竹涉罪和非法生产、经营危险化学品犯罪的刑罚适用有关问题，严厉打击安全生产领域各种非法违法生产、经营、建设行为。

　　二是建立生产安全责任事故停产整顿制度。按照《安全生产法》等有关规定，借鉴临沂市“三项制度”有关经验做法，提出对发生死亡 1 人及以上生产安全责任事故的企业，因存在重大事故隐患可能造成次生衍生等事故进一步发生、无法保证安全生产条件的，负有安全生产监督管理职责的部门依法责令企业局部或全部暂时停产停业或停产停业整顿。

　　三是建立生产安全责任事故刑事调查制度。按照最高法院、检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）和山东五部门《山东省安全生产行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》（鲁应急发〔2019〕43 号）等规定，在与省公安厅充分沟通基础上，明确事故刑事责任立案标准，规定有关部门对发生事故造成 1 人及以上死亡、3人重伤、100万元以上经济损失的企业启动刑事调查。为了强化安全生产犯罪嫌疑人刑事追责过程监管，提出对企业主要负责人、实际控制人提出的取保候审申请，各级法院、检察院和公安机关应按照“谁签字、谁批准、谁负责”的原则，采取审慎态度依法审查。

　　四是建立生产安全责任事故联合惩戒制度。按照《安全生产法》《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1001号）《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（安监总办〔2017〕49号）等国家规定，提出对发生死亡 1 人及以上生产安全责任事故的企业开展联合执法，实施联合惩戒，让企业付出的违法成本远高于前期减少的安全投入。

　　《意见》提出，各级应急部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门、公安机关、人民检察院、人民法院应当建立安全生产行政执法与刑事司法衔接长效工作机制。加强日常工作沟通与协作，定期召开联席会议，协调解决重要问题，并以会议纪要等方式明确议定事项，定期联合通报辖区内有关涉嫌安全生产犯罪案件移送、立案、公诉、裁判结果等方面的信息。

　　二、《山东省重点领域打击安全生产非法行为责任办法》

　　2019年12月18日，为有效打击安全生产非法行为，严肃安全生产非法行为责任追究，山东省应急厅、省高级法院、省检察院、省公安厅、省教育厅、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省市场监管局、省能源局、省邮政管理局、山东煤矿安全监察局、省消防救援总队等16个部门联合出台了《关于印发〈山东省重点领域打击安全生产非法行为责任办法〉的通知》（鲁应急发〔2019〕 76号）（以下简称《办法》）。主要内容为：

　　（一）明确“打非”的概念和重点领域。《办法》对安全生产非法行为概念的设定，主要参照了《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）和《国家安全监管总局关于印发安全生产非法违法行为查处办法的通知》（安监总政法〔2011〕158号）等规定，是指公民、法人或者其他组织未依法取得行政许可（无证）或者未依法取得营业执照（无照），且不具备安全生产条件，擅自从事生产经营建设活动的行为。重点打击烟花爆竹、危险化学品、民用爆炸物品、矿山、消防、道路交通、建筑施工、特种设备等8个领域的安全生产非法行为。

　　（二）明确“打非”的属地监管职责。安全生产非法行为和相关作业活动具有点多、面广、量大的特点，非法作业活动隐避性、躲藏性很强，非法作业人员警惕性意识也很强，因此“打非”工作必须发挥县、乡两级政府属地监管作用。《办法》明确我省安全生产“打非”工作职责主要由县、乡两级政府承担。县级政府负责组织、协调本行政区域的安全生产非法行为打击查处工作；乡镇政府按照属地监管职责，加强对所辖区域内安全生产非法行为的监督检查，采取有效措施予以查处。“打非”属地监管的依据为：《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40 号） 规定：“强化地方人民政府特别是县乡级人民政府责任，对打击非法生产不力的，要严肃追究责任。”

　　（三）明确“打非”的部门监管责任。有关部门应当按照“三个必须”原则和《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）等规定，落实打击安全生产非法行为的监管责任。关于无证和无照查处的职责分工，按照《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）等规定，对未依法取得许可从事活动的，以及未依法取得许可且未依法取得营业执照从事活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；对未依法取得营业执照从事活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处。

　　（四）明确有关部门重点领域“打非”职责分工。针对8个“打非”重点领域，明确了应急、公安、教育、工业和信息化、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、市场监管、能源、邮政管理、煤矿安全监察、消防救援等有关部门的安全生产“打非”职责分工。以往的《山东省安全生产行政责任制规定》（省政府令第293号）和《中央驻鲁单位安全生产责任规定》（鲁政办字〔2018〕76号）等规定主要是界定有关部门的安全生产监管职责和违法行为查处职责。《办法》是我省首次对主要相关部门的安全生产“打非”职责及分工进行界定的文件。

　　（五）明确“公检法”在“打非”涉嫌犯罪工作中的职责分工。为强化对安全生产非法行为的刑事责任追究，依法追究从事安全生产非法行为的单位或者个人的刑事责任，《办法》首次明确了“公检法”三家单位在安全生产“打非”涉嫌犯罪工作中的职责分工。对于政府有关部门移送的“打非”涉嫌犯罪案件，公安机关依法对移送案件进行审查，并做好立案侦查工作；检察机关依法批捕、起诉，加强对移送、立案案件的监督；法院按照两高确立的的定罪量刑标准，依法判决。

　　（六）实行“打非”工作开展不力“一票否决”制度。一是安全生产工作单项“一票否决”。对“打非”工作未采取有效措施查处的乡镇和县级部门，对一个月内发现两处“打非”工作未采取有效措施查处的县级政府，取消相关单位和人员的安全生产单项工作当年年度考核评优和评选先进资格。二是安全生产综合“一票否决”。因“打非”工作开展不力，导致一般死亡事故发生的乡镇和县级部门，导致较大以上事故发生的县级政府，按照《山东省实施〈地方党政领导干部安全生产责任制规定〉细则》（鲁厅字〔2018〕47号）第二十三条的规定，对相关党政领导干部取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格，在相关规定时限内，不得晋升职务、级别或者重用任职。

　　（七）实行“打非”工作开展不力属地责任追究制度。对“打非”工作开展不力的，严格落实属地责任追究制度，依照有关规定严肃追究县级政府及其部门、乡镇政府有关负责人的党纪政务责任。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）规定：“在所辖区域对群众举报、上级督办、日常检查发现的非法生产企业（单位）没有采取有效措施予以查处，致使非法生产企业（单位）存在的，对县（市、区）、乡（镇）人民政府主要领导以及相关责任人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分。”因“打非”工作开展不力导致死亡事故发生的，县级政府及其有关部门、乡镇政府有关负责人存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形，涉嫌职务犯罪的，依法追究刑事责任。

　　附件：1. 《山东省应急管理厅、山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅关于强化企业安全生产主体责任落实的意见》（鲁应急发〔2019〕75号）2. 《山东省应急管理厅等16个部门关于印发〈山东省重点领域打击安全生产非法行为责任办法〉的通知》（鲁应急发〔2019〕 76号）