王义国

　　党的二十大报告将“发展社会主义民主政治”细分为“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”和“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”两部分，并分别作为二十大报告的第六、第七部分的一级标题，这凸显出“发展全过程人民民主”和“坚持全面依法治国”对于全面建设社会主义现代化国家的重要性。发展全过程人民民主，是以习近平同志为核心的党中央带领全国人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造。习近平总书记在党的二十大报告中对发展全过程人民民主、保障人民当家作主作出明确部署，“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，我国宪法规定的人民代表大会制度中就有“一切权力属于人民”和“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的相关规定，这些规定充分展示了我国的人民民主具有全过程性，人民当家作主制度体系已经付诸参与实践。

　　立法工作是人大工作的重要组成部分，在立法中发展全过程人民民主，对做好新时代立法工作提出了新的更高要求。进入新时代，山东省各级人民代表大会及其常务委员会，以全过程人民民主的理念为指导，在地方立法工作过程中，通过各种具体措施落实全过程人民民主，为推动地方立法工作高质量发展提供了宝贵的实践经验。

　　一、全过程人民民主贯穿于地方立法的全过程

　　整个立法过程链条长、环节多，包括制定立法计划、论证、立项、调研、起草、审议、通过、备案、实施评估、执法检查和监督等环节，各个环节都要落实全过程人民民主。山东省各级人民代表大会及其常务委员会在立法工作中对公众参与进行制度创新和机制再造，将公众参与立法制度化，将公众参与方式便捷化，把公众意见与立法起草者所拟写的草案条文进行无缝对接，从而补齐了公众参与的短板。不仅仅在地方法规制定时保障公民参与，在法规公布后的实施评估、执法检查和修订建议中也不断拓展人民群众有序参与方式。山东各地的公民参与全过程立法的具体做法，能够保障公民充分表达意愿，实现了过程民主和结果民主、程序民主和实质民主相统一，充分展示了全过程人民民主的实践生命力。山东省人民代表大会及其常委会聚焦影响广大人民群众获得感、幸福感、安全感的难点痛点堵点问题，从立法动议、立项、起草、审议、通过、评估等环节加强公众参与方式，强化惠民立法，实现了让人民参入进来为自己立法。如为了保障“一老一小”的利益，近年来制定出台了《山东省养老服务条例》《山东省学前教育条例》等系列法规，主动通过立法解决群众的急难愁盼问题。再如，夜间有人驾驶非法改装的机动车进行“飙车”“炸街”，给群众的出行安全和生活安宁带来了很大危害，人民群众多次拨打12345政府热线，要求通过立法方式予以整治。山东省人民代表大会及其常委会积极回应群众立法需求，制定了《山东省机动车改装和机动车噪声污染防治规定》，该项立法坚持靶向精准施策，人民群众反响良好。

　　二、根据地方立法工作中落实全过程人民民主的要求，充分发挥人大代表的作用

　　我国的人大代表都是兼职的，来自各行各业，还有许多来自基层，是人民群众中的一员，他们代表着人民的利益和意志。参与地方立法是人大代表的使命和职责，用制度保障人大代表参与立法的积极性，发挥人大代表与人民群众天然的纽带作用，既体现了全过程人民民主制度优势，又有利于立法更好地服务人民大众。

　　山东省各级人大在立法过程中邀请不同界别的和热衷于地方立法的人大代表参加立法计划制定、立法调研、专题座谈、评估论证等活动，组织人大代表参与法规起草、审查、审议等环节，每一环节都充分听取和吸纳人大代表的合理意见建议，促使代表作用更好发挥。如济南市人大坚持“凡是自己制定的法规都要进行执法检查”这一原则。在执法检查中，人大代表们如同深入到法规实施中的各个“毛细血管中”一样，针对法规执行过程中发现的问题症结逐一进行反馈，搜集人民群众对法规实施的满意程度，向立法者客观地反映法规实施的效果，为下一步法规的修订明确了方向，使执法检查更有成效。

　　三、建立立法联系点，为人民群众有序参与地方立法提供有效途径

　　听取各种利益诉求、平衡各方利益是立法过程中全过程人民民主的应有之义，也是提高立法质量的保证。立法工作中的全过程人民民主要求公民有序参与，实现众人的事情由众人商量，在商量中达成全社会共识。立法联系点为人民群众有序参与地方立法提供了有效途径，其向上连着国家权力机关，向下连着基层人民大众，是发展地方立法中全过程人民民主的一个“小样板”。样板虽小却能拓宽人民直接参与地方立法的途径，起到了民意“直通车”作用，真正使立法回应群众关切。

　　烟台市长岛区是国家级重点生态功能区和渤海最重要的生态屏障，为了加强生态保护需要制定《山东省长岛海洋生态保护条例》，但生态保护与经济发展存在许多矛盾。2019年5月7日，山东省人大常委会在这里举行了一场特殊的立法听证会，创新听证方式，下沉听证地点，首次将立法听证会开到“渔民家门口”。从群众中遴选出代表长岛的生产企业、渔民养殖户等各方面的15名陈述人，就社会关切的立法重点、难点，阐明各自观点，提出了意见建议。听证会后，省人大常委会汇总听证意见，并对条例草案内容作了调整，实现了环境保护与群众利益维护相得益彰。立法时遇到需要对重大利益进行调整或法规所涉及的利益相关人意见分歧较大时，地方立法机关及时组织召开听证会，在召开立法听证会、座谈会、协调会时组织一定数量的行政相对人参加而非仅听取管理者单方意见，山东省的这两个做法就是在地方立法中发展全过程人民民主的生动实践。

　　历下区龙洞街道转山西路社区是济南市人大设立的基层立法联系点。在制定《济南市物业管理条例》时，市人大常委会的立法工作者召集该社区的人大代表、小区业主、业主委员会成员、社区居委会领导、物业公司经理、社区法律顾问等举行立法座谈会，与会代表围绕物业管理中需要通过地方立法来解决的诸多现实问题提出了60多条意见建议，这些意见建议包括行业部门监管不到位、业主委员会成立难、物业公司服务质量不高、业主共有部分收益分配等，每个问题都需要立法予以回应。《济南市物业管理条例（草案修改稿）》就充分吸纳了从转山西路社区和其他立法联系点上征得的意见建议。

　　小小基层立法联系点折射出全过程人民民主开门立法、广纳民意的“大气象”，人民群众的意愿和呼声通过基层立法联系点可以直达立法权力机关的案头和法规条文中，基层立法联系点成为了践行全过程人民民主的重要窗口。

　　四、发挥立法智库支撑作用，架设好立法机关与基层群众沟通的桥梁

　　地方立法涉及领域广、专业性强，需要来自不同领域的、具有相对独立性和专业性的专家队伍为科学民主立法提供智力支撑。山东省统筹省内外高校、科研院所、实务部门的立法资源，立足于本省经济社会发展和法治建设的实际，根据立法需求，以立法起草、立法评估、立法论证、立法宣讲、备案审查和专题研究为主要工作内容，充分发挥第三方主体参与地方立法的优势，充分发挥专家学者在各自领域专业性的优势，组建和成立了各种地方立法研究服务基地、联系点，为省和设区的市人大、政府以及有关部门的立法工作提供了坚实的人才保障和强大智力支持。地方立法研究服务基地、联系点发挥高校和研究院所的自身优势，创新立法研究模式，积极反映基层群众的意见建议，打造成为汇集各方面专业智慧、提高地方立法质量和效率的重要平台和依托。

　　五、山东省地方立法中贯彻全过程人民民主的丰富实践给地方立法带来的启示

　　一是坚持党对立法工作的领导与全过程人民民主相结合。山东省坚决贯彻落实中央决策部署和省委工作安排，全面贯彻落实习近平法治思想和二十大报告中关于科学民主依法立法的要求，找准找实地方立法工作的切入点和发力点。立法过程中坚持以人民为中心的理念，将全过程人民民主贯穿立法全过程，既有全过程人民民主的制度设计，也有相应的可操作性的具体措施。用制度保障了人民群众的声音走进立法的全部过程和各个环节，实现了庙堂之上的立法转变为接地气、最真实、最管用的民主实践。

　　二是坚持在立法中人大主导与人民群众全过程参与相结合。地方立法工作，从立项起草到调研论证再到审议，都是由人大常委会主导完成的，有些法规草案还是由人大常委会直接起草或者是牵头起草的。人大主导作用发挥更加充分，增强了对立法质量和效率的把控，确保了习近平总书记对山东工作的重要指示要求能够全面有效落实到地方立法的全过程和各方面。人大主导立法不是闭门立法，而是不断探索开门立法新方式，通过修改制定地方性法规听证规定，规范重大利益调整论证咨询和第三方评估工作流程，进一步完善群众有序参与立法机制，不断扩大公民有序参与立法的覆盖面和代表性，保证各方利益诉求得到充分表达，确保立法更好汇集民智、凝聚民心、惠及民生。

　　三是坚持尊重人大代表主体地位与拓宽基层群众直接参与地方立法的途径相结合。山东省各级人大积极创造便利条件，为人大代表参与地方立法提供平台，尤其注重发挥有专业背景和专业特长的代表在立法过程中的作用。同时，加强基层立法联系点建设，注重丰富类型、发挥各自优势，确保立法更接地气。通过专业化立法队伍和民间立法队伍建设，实现两支队伍良性互动，实现直接民主与间接民主有机统一，实现地方立法中落实全过程人民民主有了人才支撑和智力支持，从而也能够高质量地回应群众对立法的呼声，助推提高地方立法的质量和效率。

　　习近平总书记在党的二十大会议上的重要报告擘画了新时代新征程中不断发展全过程人民民主的宏伟蓝图，全过程人民民主是新时代中国共产党人不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶。山东省将全面贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，以实际行动学习宣传贯彻党的二十大精神，通过发展全过程人民民主，不断提高地方立法质量和效率，为全面建设社会主义现代化强省提供有力法治保障。

　　〔作者系中共山东省委党校（山东行政学院）政治和法律教研部副主任、教授〕