□　张磊　迟铭

　　山东地处东部沿海，人口众多、经济总量大、文化底蕴深厚，在全国发展中地位重要，是由南向北扩大开放、由东向西梯度发展的战略节点。改革开放以来，山东不断调整完善区域发展格局，全省最终形成了“两区一圈一带”的区域发展格局,区域经济发展取得了巨大的进步。“十二五”以来，各大板块立足自身优势，区域协调发展水平不断提升，但因自然禀赋、发展基础、外部环境等方面的不同，区域经济发展不平衡是山东的明显特征，区域差异仍然较大、影响了山东区域协调水平的进一步提升。对此，需要不断健全区域协调发展机制，推动区域经济统筹发展、协调发展，形成全省各大区域互惠互利、相互促进的新格局。

　　一、山东区域协调发展取得显著成效

　　1.区域协作发展水平不断提高。不同区域间资源、要素、区位等差异，为不同地区产业错位发展、分工与合作提供了空间和可能。全省各地立足产业比较优势，抓住建设“两区一圈一带”的机遇，不断加强各地之间的产业协作。省会城市群成立了旅游联盟、共建物流信息平台、大气污染联防联治等协作平台，济莱同城化战略深入推进，互联互通水平、园区共建水平不断提升，区域协同步伐不断加快。黄河三角洲通过调剂异地占补平衡土地指标，为青岛市和西部经济隆起带发展提供了有力支撑；东营市通过实施用地一体化，开展“飞地经济”试点工作，推进产业对接协作，理顺产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。枣庄市在旅游业方面，与济宁市在资源共享、品牌共享、旅游线路开发等领域进行深入的合作；商贸物流方面，与临沂市携手构建鲁南区域性物流枢纽；菏泽主动加强与“西部隆起带”区域城市的配合，开展联盟城市间的相互宣传，互为客源地和目的地，在区域内共同拉动旅游人气。

　　2.基础设施互联互通建设持续推进。全省各地坚持把重大基础设施建设作为带动区域长远发展的重要抓手，千方百计加快推进，基础设施互联互通建设取得了实质性进展。省会城市群经济圈各地主动加强对接，加强轨道交通与城际铁路的衔接，建立经济圈城际轨道交通系统，加速推进城际之间的公交化运营，交通一体化水平大幅提升。山东半岛地区以青岛为核心，加快推进一小时经济圈建设，胶州湾大桥、海底隧道竣工通车，青荣城际铁路、胶新铁路电气化改造建设完成；胶东国际机场建设加快推进，为进一步密切区域经济联系奠定了基础。

　　3.要素流动不断顺畅。通过区域发展战略的深入实施，东部地区的龙头带动作用逐步增强，有力推动各种资源更多地向中西部地区倾斜，为构建经济紧密型和一体化发展的区域格局，促进劳动、技术、资金等要素在区域间的合理流动提供了支撑，不断引导产业布局、园区建设、产业培植等方面实现优势互补、一体发展。比如，青岛前湾保税港区实施“区区联动”发展战略,在省内潍坊等地布局建设了8个功能区，将保税港区的功能政策优势放大辐射至整个山东。

　　二、山东区域协调发展存在的主要问题

　　1.区域发展差距仍然存在。目前山东四大板块之间的差距较大，山东半岛蓝色经济区(以下简称蓝区）的整体实力最强，省会城市群经济圈（以下简称省会）和黄河三角洲高效生态经济区（以下简称黄区）次之，西部经济隆起带整体实力落后于其他区域。从经济发展情况来看，2016年，山东半岛蓝色经济区的GDP分别是黄区、省会和西部地区的3.5、1.4、1.6倍；蓝区公共财政预算收入分别是黄区、省会和西部地区的4.0、1.5、2.0倍；蓝区农村居民人均可支配收入分别是黄区、省会和西部地区的1.1、1.2、1.4倍。此外，各大板块之间的经济结构优化程度及经济运行的质量效益也存在差距，其中，省会城市群经济圈服务业比重最高，达到47.7%，分别比蓝区、黄区和西部地区高1.0、8.7、5.2个百分点；蓝区公共财政预算收入占GDP比重达到9.1%，分别比黄区、省会和西部地区高1.3、1.2、1.9个百分点。

　　2.区域产业融合发展程度较低。受行政区划、财税体制和政府考核机制的影响，各个地区一定程度上仍然存在“各守一摊”、“小而全”的思想，经济自成体系，造成区域间产业结构雷同，不合理的低水平重复建设现象十分突出，尚未形成资源共享、优势互补、良性互动的一体化发展格局，在需要统筹配合的重大项目推进上，缺乏市和市、省和市的强力机制，不能完全形成加快工作的合力。“两区一圈一带”部分市和区域都有化工、建材、电力、重型机械等传统产业，同时，又在竞相发展电子信息、生物制造、新材料等高新技术产业，在国家产业政策调整时，有时欠缺对本地区优势和实际的切实把握，有盲目跟风发展倾向。各区域产业功能存在重复与交叠，区域产业同构现象依旧比较明显，没有形成彼此紧密互联互补的产业链条。

　　3.龙头城市辐射带动作用亟待加强。山东中心城市发展不足，辐射带动能力不强，不仅无力辐射周边地市，还对周边地市的资金、资源、人才形成“倒吸力”，区域间经济差距有进一步加大的可能。在2016年中国城市竞争力排名中，我省未有城市进入前十，青岛和济南仅分别位列第15位和20位。作为山东半岛蓝色经济区龙头的青岛，2016年实现地区生产总值10011亿元，在全国省会与计划单列市的比较排序中，仅位居第7名，一些产业与周边城市雷同，存在着事实上的竞争关系，难以形成产业拉动；在最能体现龙头城市带动作用的现代服务业领域，青岛明显滞后于其他发达地区的龙头城市。作为省会城市群经济圈龙头的济南，经济总量在全国省会城市中只排第9位；黄河三角洲和西部经济隆起带的城市，各自实力相差无几，更是没有明显的龙头和核心城市。

　　三、提高山东区域协调发展水平的对策建议

　　1.健全区域协调机制。推动区域经济协调发展，涉及经济社会的各个领域，必须通过各地区、各级各部门之间的协作配合、整体联动，使发展思路变成具体实践，将奋斗目标变成美好现实。一是加强组织协调。进一步完善党政联席会议制度，加强对基础设施建设、生态环境工程与产业布局调整等重大事项的协调，寻找实现各方利益最大化的切入点，拓展议事范围、提升协调能力，为促进区域经济协调发展提供引导。二是强化规划对接。各市要按照“多规合一”的要求，秉承区域协调发展的理念，科学制定经济社会发展规划，加强不同类型、不同地区之间规划的对接协调，实现区域经济发展统一规划、统一管理，为推进区域协调发展提供科学指引。三是健全区域经济利益分享和补偿机制。积极倡导区域经济发展中的“竞合”精神，建立制度化的利益表达和协商机制，保障弱势地区的话语权及其利益表达的有效性，确保在公平、公正的利益格局下建立稳定的地方政府合作关系；制定互利共赢的利益分享和补偿机制，平衡不同地区之间的利益分配。

　　2.推进基础设施互联互通。基础设施互联互通是实现区域协调发展的先决条件。一是加快推进交通基础设施互联互通建设。树立大交通、大流通理念，站在区域一体发展的大格局中，以构建功能完善、辐射力强、方便快捷、高效畅通的综合交通枢纽网络为目标，统筹做好顶层设计，按照国家和省里各项规划的要求，构建以济南、青岛两大龙头城市为支点、各级中心城市为节点、县乡为补充的多层次立体型综合运输服务网络。二是加快推进信息基础设施一体化建设。以构建智能化、宽带化、高速化的现代信息网络为目标，积极开展下一代互联网、新一代移动通信网、数字电视网等先进网络的建设，全面推进信息基础设施升级换代；整合网络资源，积极推进“三网”融合发展；以推进一体化的智能交通、智能电网、智能水利、智能园区、智能环保和智慧金融建设为重点，促进信息基础设施的智能化、一体化提升。三是打造公共信息服务平台。按照政府引导、市场运作、企业主体、社会参与的原则，围绕城市管理、公共服务、产业发展等方面，建设统一的公共信息服务平台，逐步实现各领域信息的共建共享。以互联网思维融入区域协调发展发展，推广互联网一体化解决方案，梳理打包一揽子以提升政府管理效能、服务水平和企业创新能力为核心目的产品资源，实现各大区域信息公开、共享、共用的互联网化。

　　3.加强产业分工协作。在产业转型升级的关键时期，通过优化产业发展布局、构建现代产业体系、提高从产业集聚发展水平，形成分工明确、配套联动、一体发展的产业新格局，是实现全省区域协调发展的重要支撑。严格按照“两区一圈一带”规划赋予的功能定位布局产业和项目，推动重点区域产业差异化、特色化发展。山东半岛蓝色经济区发挥临海、临港优势，大力发展海洋生物、海洋装备制造等五大海洋产业，着力建设现代海洋产业集聚区。黄河三角洲高效生态经济区大力发展高效生态农业、石油装备制造、轻纺等五大高效生态产业，着力建设国家级高效生态经济示范区。省会城市群经济圈发挥城市间联系紧密、龙头城市地位突出等优势，进一步壮大济南的汽车、信息、新能源、机械装备等产业集群的规模，形成强大的辐射带动作用。西部经济隆起带发挥自然资源和文化资源丰富的优势，着力壮大现代农业、能源、化工、文化旅游等产业，建设具有较强竞争力的特色产业基地。建立利益共享机制，发展飞地经济，推动各大版块产业对接合作，促进产业有序转移和加速集聚，推动形成优势互补、互利共赢区域发展新格局。

　　4.推动新型城镇化建设与区域发展协调互动。山东城镇发展已经进入了“扩散-再聚集-再扩散”阶段，在发展条件相对优越、经济相对发达的区域，城市发展的集群化趋势日趋明显，城市群和城镇组团成为城市化的主体形态、促进区域协同化发展的关键支撑。山东四大板块也需要顺应这一趋势，以山东半岛城市群为载体，以推进新型城镇化为动力，加强各板块之间的政策协调，促进区域的资源共享、市场共兴，实现区域经济的融合互动发展。一是加快山东半岛城市群建设。山东半岛城市群是山东推进新型城镇化和重点区域发展战略的重要载体，突出抓好山东半岛城市群轨道交通建设，加快推进济青新高铁建设，贯彻落实《山东半岛城市群发展规划》，壮大提升山东半岛城市群，促进四大板块融合互动。二是做大做强龙头城市。济南、青岛作为山东半岛城市群的两大核心及省会城市群经济圈、山东半岛蓝色经济区的中心城市，应继续做大城市规模，提升城市功能，增强辐射带动能力；黄河三角洲、西部经济隆起带需要加快培育区域性中心城市，增强产业承载能力和人口吸纳能力，带动区域经济加快发展，为推进全省区域经济协调提供支撑。

　　5.促进生态文明协同发展。在区域经济发展中，树立生态文明理念，加快推进生态环保协同发展，建立人与自然高度和谐、经济社会与生态环境相互协调的生态经济区，是区域协调发展的重要目标。一是确立分类指导的生态建设目标。按照主体功能区规划要求，各区域根据生态环境的现状和特点，按照各自的发展定位和发展方向，合理确定自身的生态建设目标，实施分类指导的生态保护政策和生态评价机制，加强对生态脆弱区、生态保护区的保护，加大对各类生态污染问题的整治，实现各大区域生态文明建设的整体进步。二是健全区域性生态协调机制。健全区域性的环境监测协调机制，建立全省一体的环境监测网络和公共数据库，提高环境监测的信息化水平，为各地提供相关监测数据和环境报告，为制定相关政策提供依据。三是完善区域性生态补偿机制。健全完善生态补偿机制，加大对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付力度；加大对破坏生态环境行为的处罚力度，并建立相应的再分配机制，加强对生态环境保护行为的奖励，促进区域生态效益的最大化；探索区域污染物排放总量控制制度，合理确定各地的排污权，并在加强监管的前提下，健全完善排污权交易机制，利用市场化手段解决环境污染问题，以最低成本实现污染治理。□

　　（本文是山东省社会科学规划研究项目“加快推进省会城市群经济圈一体化发展的思路与对策研究（15CJJJ42）”的阶段性成果。作者单位：山东省宏观经济研究院；山东省中鲁远洋渔业股份有限公司）